IV SA/Wa 622/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu oddala skargę. K. V. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Starosty [...] o pozbawienie charakteru ochronnego lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...] obręb [...], [...],[...] obręb geod. [...], [...],[...] obręb geod. [...][...] o łącznej powierzchni 4,12 ha. Wystąpienie o zniesienie statusu lasów ochronnych związane było z zamiarem przeznaczenia gruntów na cele mieszkaniowe. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] r. Starosta [...] wystąpił do Rady Miejskiej w [...] o wyrażenie opinii w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na terenie ww. działek. Uchwałą Nr [...] z [...] października 2017 r. Rada Miejska w [...] wyraziła pozytywną opinię w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na działkach o nr ew. [...] obręb geod. [...];[...],[...] obręb geod [...] o łącznej pow. 1,11 ha oraz negatywną opinię w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb geod. [...] o łącznej powierzchni 3,01 ha. Z uzasadnienia uchwały wynika, że zgodnie z polityką przestrzenną przyjętą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2015 r. lasy powiązane funkcjonalnie i przestrzennie z [...] i lasami [...] zostały wskazane do ochrony przed zmianą przeznaczenia na cele nieleśne. Lasy znajdujące się na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb geod. [...] wskazane zostały w Studium do zachowania ze względu na pełnione przez nie ważne funkcje krajobrazowe, przyrodnicze i klimatyczne. Lasy znajdujące się w granicach działek o nr ew. [...] obręb geod. [...],[...],[...] obręb geod [...], położone są poza obszarem wskazanym w Studium do zachowania i mogą być przeznaczone w planach miejscowych na cele nieleśne o ile uzyskają inne, wymagane przepisami zgody na zmianę przeznaczenia. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Starosta [...], dalej "Starosta" odmówił pozbawienia charakteru ochronnego lasów zlokalizowanych na terenie działek o nr. ew. [...] obręb [...];[...],[...] obręb geod. [...];[...],[...] obręb geod. [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przedmiotowe działki sklasyfikowane są w ewidencji gruntów i budynków jako lasy klasy IV i V. Działki objęte wnioskiem porośnięte są głównie drzewostanem sosnowym w wieku 60-65 lat oraz w niewielkiej części drzewostanem gdzie dominującym gatunkiem jest klon w wieku ponad 40 lat. Las na przedmiotowych działkach stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo krajobrazowo kompleksu leśnego. W skład tego kompleksu leśnego wchodzi ponad 40 hektarów lasów prywatnych oraz lasy [...] (stanowiącego także obszar Natura 2000 [...]). Działki te znajdują się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w [...]. Działki o nr ew. [...],[...] obręb geod. [...] i [...] obręb geod. [...] znajdują się w granicach administracyjnych miasta [...]. Wszystkie działki znajdują się w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców, tj. [...]. Spełniają zatem kryteria zawarte w art. 15 ustawy o lasach do uznania lasów za lasy ochronne. Okoliczność, że las na działkach wymienionych we wniosku stanowi fragment większego cennego przyrodniczo i krajobrazowego kompleksu leśnego (istotny jest fakt występowania w tym kompleksie [...], a nie odległość przedmiotowych działek od [...]) oraz położenie działek w granicach administracyjnych [...] lub w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych [...] sprawia, iż zachodzą przesłanki do odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasów na przedmiotowych działkach i nieprzychylenia się do wniosku z [...] lipca 2017 r. oraz pisma z [...] stycznia 2018 roku. Zaznaczono, że nieprawdziwa jest informacja o lokalizacji działek w odległości większej niż 50 m od granic [...] ponieważ działka o nr ew. [...] obręb geod. [...] oraz część działki o nr ew. [...] obręb geod. [...] znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granic parku. Od w/w decyzji, z zachowaniem terminu ustawowego, odwołanie złożył adw. D. B. reprezentujący K. V.. W odwołaniu wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o przepisy nieobowiązujące, z pominięciem opinii Rady Miasta w [...] oraz w wyniku błędnego zastosowania art. 15 ustawy o lasach poprzez przyjęcie że wszystkie lasy położone w odległości 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tysięcy mieszkańców stanowią lasy ochronne. Ponadto wskazał, że odmowa jest nieuzasadniona gdyż organ I instancji nie wskazał okoliczności które uzasadniałyby odmowę zmiany tego charakteru. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że działki objęte wnioskiem posiadają status lasów ochronnych. Jak podkreślono. z brzmienia przepisu art. 15 i 16 ustawy o lasach, wynika że orzekanie w przedmiocie statusu lasu ochronnego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kolegium po dokładnym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy uznało, że decyzja organu I instancji odmawiająca pozbawienia lasu charakteru ochronnego dla przedmiotowych działek jest słuszna i nie narusza obowiązującego prawa. Jak wynika z akt sprawy tereny objęte wnioskiem już w planach miejscowych z 1985r. oznaczone były jako tereny leśne i zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o lasach z 1982r. stały się z mocy prawa lasami ochronnymi - uchwała NSA z dnia 4 marca 1996r. OPK 1/96. Wskazano także, że lasy ochronne a w szczególności lasy położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców muszą być szczególnie chronione. Biorąc pod uwagę znaczną degradację środowiska naturalnego (smog w miastach), lasy w pobliżu dużych miast pełnią szczególnie ważną funkcję. Sam fakt, że w pobliżu tych lasów znajduje się zabudowa nie powoduje, że powinna ona być rozszerzona a las pozbawiony swojego naturalnego charakteru. Kolegium – powołując się na publikację Las i gospodarka leśna w zasięgu oddziaływania miast w Polsce, R. J., [...] Uniwersytet Przyrodniczy w [...] – wskazało, że lasy w tych rejonach powinny tworzyć pasy zieleni wysokiej wokół miast, zapewniać korzystną cyrkulację powietrza, spełniać rolę filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, łagodzić skutki efektu cieplarnianego oraz umożliwiać rekreację w naturalnych warunkach przyrodniczych. Lasy w zasięgu oddziaływania miast (i nie tylko) chronią przed wiatrem, hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami (wyłapują cząstki stałe i zanieczyszczenia gazowe, pochłaniają i magazynują węgiel atmosferyczny). Lasy miejskie tworzą swoisty mikroklimat, oddziaływający korzystnie ma mikroklimat miejski. Las chroni zasoby wody pitnej i gleby; zmniejsza odpływ wód podczas ulewnych deszczy. Skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. V., dalej "skarżąca". Skarżąca na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. i art 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie okoliczności, iż organ tj. Starosta [...] nie powołał konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. pominięcie faktu, iż organ wydający decyzję powołał się na akt prawny obecnie nieobowiązujący, podczas gdy organ był obowiązany do jednoznacznego wskazania na jakiej podstawie prawnej oparł decyzję, z jednoczesnym dokładnym i prawidłowym wskazaniem, który artykuł stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której Skarżąca nie wie na jakiej podstawie organ wydał zaskarżoną decyzję, a także na jakiej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło tę kwestię, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż Uchwała Rady Miasta [...] z [...] października 2017 roku ma w niniejszej sprawie znaczenie posiłkowe, podczas gdy organ ma obowiązek wydać decyzję na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czego nie uczynił uznając, iż kluczowy dokument jest jedynie dowodem posiłkowym, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, 3. art. 15 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ prawidłowo uznał, że wszystkie lasy położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 19 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców stanowią lasy ochronne, podczas gdy z przedmiotowego przepisu jednoznacznie wynika jedynie możliwość uznania takich lasów za ochronne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o przyznanie na jej rzecz od organu, który wydał zaskarżoną decyzję należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2018 r. odmawiającą pozbawienia statusu lasu ochronnego na działkach nr ew. [...] obr [...],[...],[...] obr. [...] i [...],[...] obr. [...], nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przypomnieć należy że godnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei art. 16 ust. 1a ustawy o lasach stanowi, że starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru – w odniesieniu do pozostałych lasów. W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działki o nr ew [...] obręb [...];[...],[...] obręb geod. [...];[...],[...] obręb geod. [...] stanowiące własność skarżącej, są działkami leśnymi, stanowiącymi las ochrony, znajdujący się w odległości 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców, tj. [...]. Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego dla pozbawienia przedmiotowego lasu charakteru ochronnego zastosowanie znajduje art. 16 ust. 1a ustawy o lasach, a organem właściwym do wydania decyzji był Starosta Powiatu [...]. W myśl art. 15 ustawy o lasach za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które: 1) chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; 2) chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; 3) ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; 4) są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; 5) stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; 6) mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; 7) są położone: a) w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, b) w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 i 742 oraz z 2015 r. poz. 1844), c) w strefie górnej granicy lasów. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organy administracji publicznej kierowały się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na nie ustawowy obowiązek uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go takiego charakteru. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy wyjaśniły stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie doszło do wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, w szczególności uzasadnienie zawarte w decyzji organu odwoławczego wskazuje na przyczyny uznania, że pozbawienie wnioskowanych terenów charakteru lasów ochronnych, nie jest zasadne. Zatem organy zadośćuczyniły wskazanemu obowiązkowi uzasadnienia podjętego w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcia. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły wystąpienie co najmniej jednej przesłanki do uznania lasu za las ochronny, tj. jego położenia w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (art. 15 pkt 7 lit. a ustawy o lasach). Wskazując zaś na rolę lasu, który – winien tworzyć pasy zieleni wysokiej wokół miast, zapewniać korzystną cyrkulację powietrza, spełniać rolę filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, łagodzić skutki efektu cieplarnianego oraz umożliwiać rekreację w naturalnych warunkach przyrodniczych, chronić przed wiatrem, hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami (wyłapują cząstki stałe i zanieczyszczenia gazowe, pochłaniają i magazynują węgiel atmosferyczny), tworzyć mikroklimat, oddziaływający korzystnie ma mikroklimat miejski, jak również wodo i gleboochronną ich funkcję – wyjaśniły de facto przyczyny nie uwzględnienia zgody na pozbawienie tego charakteru udzielonej przez Radę Miejskiej w [...]. Sąd podziela stanowisko organów co do braku zasadności pozbawienia wnioskowanych terenów charakteru lasów ochronnych, tym bardziej, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy las utracił charakter ze względu na który ustanowiony został jako ochronny. W rozpoznanej sprawie taka sytuacja jednak nie nastąpiła. Grunty, o których mowa w decyzjach zostały ustanowione lasami ochronnymi z uwagi na ich odległość od miast powyżej 50 tys. mieszkańców i okoliczność ta nie uległa zmianie. Dodatkowo są one fragmentem większego, cennego przyrodniczo krajobrazowo kompleksu leśnego. Powyższe pozwala stwierdzić, że las położony na działkach o nr ew. [...] obręb [...];[...],[...] obręb geod. [...];[...],[...] obręb geod. [...] nie utracił swojego charakteru ochronnego, a co za tym idzie nie było podstaw do pozbawienia tego lasu funkcji ochronnej. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów wskazania niewłaściwej podstawy prawnej, Sąd wyjaśnia, że nawet w przypadku wskazania przez organ niewłaściwej podstawy prawnej, gdy jednak taka podstawa faktycznie istnieje, brak jest uzasadnienia dla uchylenia decyzji, tylko z uwagi na wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej. Niemniej w rozpoznanej sprawie organy wskazały prawidłową podstawę prawną. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana w oparciu o art. 16 ust. 1a ustawy o lasach i jest to prawidłowa podstawa do rozpatrzenia wniosku o pozbawienie gruntów leśnych charakteru ochronnego. Zarzucanie, że organy niewłaściwie powołują art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 77 ustawy o lasach, jest dla Sądu niezrozumiałe. Każdy z tych przepisów powołany został w uzasadnieniu decyzji i stanowi nie podstawę jej wydania, ale wyjaśnienie stanu prawnego i odniesienie go do stanu faktycznego sprawy. Stąd zarzuty w tym zakresie są nie tylko niezrozumiałe, ale również nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, organy nie uznały że odległość lasu ochronnego od granic administracyjnych miasta powyżej 50 tysięcy mieszkańców jest wyłączną przesłanką do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zasadnie jednak uznały, że wystąpienie tej przesłanki jest wystarczające do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Sama skarżąca wskazuje, że na mocy tej przesłanki możliwe jest uznanie lasu jako ochronnego i tak w rozpoznanej sprawie się stało. Przy pozbawieniu lasu tego charakteru, organ ocenia zatem czy doszło do utraty cech, które kazały las uznać ochronnym i – jak wyżej była o tym mowa – w rozpoznanej sprawie organy prawidłowo uznały że nie. Brak odniesienia się do opinii Rady Miejskiej w [...] jakkolwiek stanowi naruszenie, to jednak wobec wyżej wskazanych przyczyn przemawiających za zasadnością odmowy, w szczególności wskazanie przez Kolegium roli lasów znajdujących się w bliskości dużych aglomeracji miejskich, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Reasumując, zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne. Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302)