IV SA/Wa 623/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi H. M. i J. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) marca 2003 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej H. M. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2003 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia (...) października 2002 r., którą wprowadzono zmiany w rejestrze ewidencji gruntów poprzez wprowadzenie w miejsce działki ewidencyjnej (...) w obrębie (...), jednostka rejestrowa nr (...), dwóch działek nr (...) o pow. 726 m2 i nr (...) o pow. 43 m2 wykazanych w operacie technicznym zarejestrowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem ewidencyjnym (...), przeniesiono działkę ewidencyjną nr (...) do pozycji rejestrowej (...), wpisano jako właścicieli działki nr (...) H. L., J. W., K. M., T. M., K. B., J. O., S. O., S. S. W uzasadnieniu podano, że w wyniku błędu popełnionego podczas odnowienia ewidencji gruntów w 1994 r. zmienione zostały granice działki ewidencyjnej nr (...) (po odnowieniu nr (...)) poprzez dołączenie do niej działki nr (...) (po odnowieniu nr (...)). Część ta stanowiła dojazd do działki nr (...) od drogi publicznej - ul. (...) Zdaniem organu odwoławczego zasadność zmian wprowadzonych zaskarżoną, decyzją, jak też zawartych w odwołaniu zarzutów, wymaga oceny w oparciu o zebraną dokumentację geodezyjną. Z powołanego przez skarżących postanowienia Sądu Rejonowego dla W. wynika, że nabycie własności działki nr (...) nastąpiło w oparciu o mapę sporządzoną na podstawie operatu przedstawiającego przebieg granic według stanu uwidocznionego w ewidencji gruntów w 1976 r. Wspomniana mapa wskazuje, że działka nr (...) o powierzchni 738 m2 od strony wschodniej graniczy z drogą. Na podstawie operatu została wykonana w dniu (...) lipca 1990 r. mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki nr (...) o powierzchni 1576 m2, z której wynika, że granicząca z działką nr (...) droga stanowi część działki nr (...). Mapa została potwierdzona przez organ prowadzący ewidencję gruntów i opatrzona klauzulą, iż stanowi dokument służący za podstawę wpisu w księdze wieczystej. Zdaniem organu II instancji prawidłowość wykonania w/w map potwierdza mapa obrazująca stan wykazany w ewidencji gruntów przed jej odnowieniem. Zdaniem Wojewody porównanie powyższych opracowań geodezyjnych z mapą jaka powstała w wyniku odnowienia ewidencji gruntów nie pozostawia wątpliwości, że podczas prac związanych z Sygn. akt IV SA/Wa 623/07 odnowieniem nastąpiło błędne określenie granicy dawnej działki nr (...), nie odpowiadające jej przebiegowi wykazanemu w dotychczasowej ewidencji gruntów, a tym samym mapie powołanej w postanowieniu sądu z dnia (...) grudnia 1988 r. dotyczącej zasiedzenia. W takim stanie rzeczy organ uznał za słuszne podjęcie działań mających na celu przywrócenie w ewidencji gruntów stanu własności zgodnego ze stanem wykazanym przed jej odnowieniem i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji. Wprowadzone zmiany objęły także przeniesienie wydzielonej działki nr (...) do nowej pozycji rejestrowej nr (...), jako własność osób wpisanych w ewidencji gruntów jako właściciele działki nr (...). Zostało to podyktowane faktem zasiedzenia przez J. i S. W. oraz S. i H. R., na mocy postanowienia sądu, działki nr (...) o powierzchni 1533 m2 w granicach wykazanych na mapie sporządzonej na podstawie operatu odnowionej ewidencji gruntów, a więc jak wskazano - obarczonych błędem. W ocenie organu odwoławczego z dokumentów wynika, że zmiana granicy działki nr (...) polegała na przywróceniu jej przebiegu wykazanego w ewidencji gruntów przed odnowieniem i przyjętego do oznaczenia w księdze wieczystej, stąd tez różnice w powierzchni wynoszącą 12 m2 należy traktować jako wynik zastosowania dokładniejszych niż przy zakładaniu ewidencji metod obliczeń. Wojewoda dodał, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku kwestionowania przez strony granic nieruchomości ustalenie ich przebiegu przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów na gruncie znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów następuje w postępowaniu rozgraniczeniowym. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wnieśli H. M. i J. A. zarzucając naruszenie art. 6 i 7 kpa, art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, § 12, § 35 w zw. z § 45, § 36, § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił w sposób wystarczający sprawy - naruszając art. 7 kpa, oraz niewłaściwie zastosował przepisów prawa i przyjął interpretację niezgodną z brzmieniem i celem ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia, co Sygn. akt IV SA/Wa 623/07 stanowi naruszenie art. 6 kpa. Ponadto skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądowym. W wyniku zaskarżonej decyzji z ewidencji gruntów jako właściciele działki nr (...) o powierzchni 43 m2 wykreśleni zostali skarżący, a w ich miejsce wpisane zostały inne osoby, które nie posiadały i nie posiadają prawa własności do działki nr (...). Uzyskały one w drodze zasiedzenia własność działki sąsiedniej, posiadającej nr (...), jednakże własność ta nie rozciąga się na działkę oznaczoną w zaskarżonej decyzji nr (...). Na skutek zaskarżonej decyzji działka (...) została uszczuplona o 12 m2, a organ administracji nigdy wcześniej nie kwestionował powierzchni działki skarżących i przysługujących im wobec niej praw, czego dowodem są, zdaniem skarżących, decyzje wymierzające wysokość podatku od nieruchomości. Przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne powiązane z ewidencją gruntów dotyczą tylko naniesienia do ewidencji bezspornych danych o gruntach. Takie działanie ma charakter informacyjny, ponadto nie można uznać za bezspornej sytuacji gdy postanowienie sądu jest sprzeczne z ustaleniami geodety, decyzje ustalające wymiar podatku uwzględniają, iż skarżący władają nieruchomością o powierzchni 769 m2, nigdy żadna droga nie przechodziła przez nieruchomość skarżących bowiem cała dotychczasowa działka o numerze (...) była trwale ogrodzona. Zdaniem skarżących zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a osoby wpisane do ewidencji na podstawie zaskarżonej decyzji jako właściciele działki (...) tymi właścicielami nie są, ponieważ nie posiadają żadnego tytułu własności. Zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa do gruntów osób będących właścicielami nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie aktów prawnych określonych w w/w paragrafie. Ponadto w toku postępowania nie zostały uwzględnione przez organ administracji źródła danych ewidencyjnych o których mowa w § 35 w zw. z § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacja stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji narusza § 36 w/w rozporządzenia. Ponadto skarżący nie zostali powiadomieni o prowadzonej aktualizacji, został im tylko doręczona decyzja organu I instancji i nie zostały dokonane na ich działce żadne pomiary. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 623/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim należy podkreślić, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu organu administracji publicznej według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącego. W ocenie Sądu, rozpoznając odwołanie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy o właściwości, ponieważ nie był organem uprawnionym do orzekania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, iż zgodnie z art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. z 1989 r. Nr 30 poz. 163 ze zm.) Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu zarówno obecnym jak i w chwili orzekania przez organy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Przepis ten upoważnia wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do podejmowania konkretnych działań władczych, tj. prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach Sygn. akt IV SA/Wa 623/07 indywidualnych w pierwszej instancji określonych w ustawie oraz rozpatrywania odwołań od decyzji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie spraw określonych w ustawie. Wskazać należy, iż decyzja organu I instancji zawierała pouczenie, iż odwołanie od niej przysługuje do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, tymczasem stwierdzić należy, iż, decyzję organu odwoławczego podpisała B. P. - Kierownik Oddziału w Wydziale Rozwoju Regionalnego, jednakże z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego. Z akt sprawy natomiast nie wynika, by Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - uprawniony ustawowo do orzekania, przekazał B. P. upoważnienie do podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach uregulowanych przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że pomimo udzielenia upoważnienia przez Wojewodę, podpisujący ww. decyzję Kierownik Oddziału w Wydziale Rozwoju Regionalnego nie posiadała uprawnienia do jej podpisania w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy dotyczą różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i następne k.p.a., instancyjnej - art. 127 k.p.a., a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Podzielić przy tym należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3033/00 publ. Lex nr 82683), które stwierdza, iż przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji organu, nie przejmuje tych kompetencji, a Sygn. akt IV SA/Wa 623/07 tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości organów oraz bez wyraźnego upoważnienia. W takim przypadku Sąd nie bada zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, bo jego obowiązkiem jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł ja w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.