IV SA/Wa 623/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi K. V. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" – etap I. Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: Rada Miejska w L. w dniu [...] października 2018 roku podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego (Dz. Urz. Woj. [...] 2018 poz. [...]). W dniu [...] lutego 2019 r. K. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zawnioskowała również o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów wyszczególnionych na stronie 4 i 5 skargi na okoliczność wyjaśnienia powodu nieuwzględnienia zgłoszonych uwag w planie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że uwagi Skarżącej do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" -etap I, zostały wniesione po upływie zakreślonego przepisami terminu, podczas gdy stosowny termin został zachowany. W obwieszczeniu Burmistrza L. zakreślony został termin [...] czerwca 2018 roku, aby zgłaszać uwagi dotyczące w/w planu do Urzędu Gminy L.. Pismo, które je zawierało zostało nadane dnia [...] czerwca 2018 roku listem poleconym w placówce Poczty Polskiej. Powodem nieuwzględnienia uwag przez Burmistrza L. było doręczenie pisma 3 dni po terminie. Natomiast w rzeczywistości, jeśli pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej przed upływem końca dnia, na który termin został ustalony, termin uważa się za zachowany. Odmowa uwzględnienia uwag Skarżącej doprowadziła w konsekwencji do wydania uchwały z naruszeniem prawa, łamiąc przy tym jedną z naczelnych zasad legalizmu w działaniach organów państwowych; 2. naruszenia art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" - etap 1 złożonych w imieniu Skarżącej, co skutkowało uniemożliwieniem wypowiedzenia się oraz zakwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyłożony do publicznego wglądu i dotyczył działek Skarżącej. Tym samym zostało odebrane Skarżącej prawo do decydowania o przeznaczeniu jej działek, co w konsekwencji doprowadziło do wydania Uchwały Rady Miasta L. z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi powołano, że działki o nr ewidencyjnych [...], [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...], położone w miejscowości L., a stanowiące własność Skarżącej, zostały objęte procedurą planistyczną, zakończoną uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Na skutek naruszenia przez organ przepisów powołanych w skardze, Skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu planistycznym, a wniesione przez nią w terminie uwagi nie zostały w ogóle rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w procedurze planistycznej sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów w prowadzonej procedurze zakończonej uchwaleniem zaskarżonego aktu, nie miały zastosowania art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a prawnie istotnym terminem dla zachowania ważności wniesienia uwagi był dzień dostarczenia uwagi do Urzędu Miejskiego, a nie jej nadania w placówce Poczty Polskiej. Wskazano, że uwagi Skarżącej zostały nadane listem w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] czerwca 2018 r. ale wpłynęły do Urzędu Miejskiego w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc 3 dni po wyznaczonym w obwieszczeniu terminie. W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., albowiem uwagi Skarżącej wpłynęły do Urzędu po terminie określonym w art. 18 ust. 2 u.p.z.p. Organ powołał, że uwagi Skarżącej odnosiły się do przeznaczenia działek Skarżącej pod teren drogi publicznej klasy ekspresowej (oznaczonej symbolem KDS1) oraz pod lasy (oznaczone symbolem ZL7), sprzeczności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., zakwestionowania ustalonej w projekcie planu stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. na poziomie 30%. Organ wskazał, że uwagi te zostały zarejestrowane w wykazie uwag złożonych po terminie do projektu planu i tym samym pozostawione bez rozpatrzenia przez Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506., dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Sąd stwierdził, że Skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą. Skarżąca upatruje ograniczenia swojego prawa w zakresie wypowiedzenia się co do planistycznego przeznaczenia nieruchomości stanowiących jej własność poprzez uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w prowadzonej procedurze planistycznej i odebranie jej prawa do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu dotyczących należących do niej nieruchomości. Skarżąca twierdzi, że jej uwagi skierowane do organu zostały złożone w terminie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, i bezpodstawnie nie zostały w żaden sposób rozpoznane w toku prowadzonej procedury planistycznej, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w ocenie Sądu Skarżąca wykazała naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018.1945 tj.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc: zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Również co do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. W przedmiotowej sprawie Skarżąca zarzuca naruszenie przez organ trybu sporządzania miejscowego planu, wnosząc o stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały, z uwagi na nierozpatrzenie uwag zgłoszonych przez Skarżąca w trakcie procedury planistycznej. Skarżąca zarzucił również organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu zarzuty skargi są całkowicie nieuzasadnione. Procedura sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego została określona w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym dla procedowanego planu (Dz. U. 2015.199 t.j.) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) (uchylony); 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o: a) opinie o projekcie planu do: – gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, – wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, – regionalnego dyrektora ochrony środowiska, – właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, – (uchylone), – właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, – właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, – starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oraz b) uzgodnienie projektu planu z: – wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, – organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, – właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, – właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, – dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, – właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, – ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, – właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne; 7) (uchylony); 8) (uchylony); 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 10)(uchylony); 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Stosownie natomiast do art. 18 u.p.z.p.: 1. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. 2. Uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11. 3. (...). Z akt sprawy wynika, że w obwieszczeniu Burmistrza L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zakreślony został termin od [...] maja 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. na zgłaszanie uwag. W tym terminie do organu wpłynęły 24 uwagi. W trakcie trwającej procedury 2 z nich zostały w całości uwzględnione, 12 uwag zostało uwzględnionych częściowo, a 10 uwag nie uwzględniono w całości. Okolicznościami bezspornymi w sprawie jest to, że pismo Skarżącej z dnia [...] czerwca 2018, zawierające uwagi do projektu planu, zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] czerwca 2018 r. Pismo to wpłynęło do Urzędu Miejskiego już po terminie wyznaczonym w obwieszczeniu, albowiem w dniu [...] czerwca 2018 r. Bezspornym jest również, że uwagi wniesione przez Skarżącą nie zostały w ogóle przez organ rozpatrzone. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że tryb postępowania w procedurze projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ww. ustawa w sposób całkowicie odrębny reguluje kwestie związane ze sporządzaniem, procedowaniem i uchwalaniem planu, jak również możliwość zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego do sądu administracyjnego od prowadzenia spraw administracyjnych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje proces stanowienia przepisów prawa miejscowego, a takim właśnie aktem prawa miejscowego jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych i stanowią procedurę stosowania prawa. Powyższa kwesta jest przesądzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 2.02.2005 r. OSK 1059/04, wyrok NSA z 17.06.2004 r. OSK 215/04 CBOSA). Tak więc organ w toku prowadzonej procedury planistycznej organ nie mógł naruszyć przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (tj. art. 6 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.), albowiem procedował na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wyżej powoływanym art. 18 ust. 2 ustawy, uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt. 11. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca nie dochowała terminu wyznaczonego w ogłoszeniu do dnia [...] czerwca 2018 r., albowiem jej uwagi wpłynęły do Urzędu Miejskiego dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r. W odniesieniu się natomiast do zarzutu naruszenia art. 18 u.p.z.p., art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a. to po pierwsze powtórzyć należy, że organ nie procedował na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie mógł naruszyć art. 8 i 10 k.p.a. Brak jest również postaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 18 u.p.z.p. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 17 pkt 11 - został wyznaczony w obwieszczeniu termin na wniesienie uwag. Z akt sprawy wynika, że w terminie wyznaczonym wpłynęły 24 uwagi. Burmistrz L. uwzględnił 2 uwagi w całości, 12 zostało uwzględnionych częściowo, a 10 nie zostało uwzględnionych. Do Urzędu Miejskiego w L. wpłynęły również w dniu [...] czerwca 2018 r. uwagi Skarżącej. Z powyższego wynika więc, że nikt nie ograniczył Skarżącej prawa do czynnego udziału w procedurze planistycznej, albowiem mogła wnieść uwagi na piśmie we właściwym terminie i wypowiedzieć się odnośnie planistycznego przeznaczenia nieruchomości stanowiących jej własność, zgłosić swoje postulaty i zastrzeżenia w tym zakresie. Fakt, że w zakreślonym terminie Skarżąca nie wykorzystała swych uprawnień, nie może oznaczać, że organ naruszył tryb postępowania i tym samym doszło do naruszenia praw Skarżącej. Niewątpliwie Skarżąca uwagi swe złożyła po terminie, a więc organ nie był zobowiązany do ich rozpatrywania. Zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Burmistrz był zobowiązany do rozpatrzenia uwag, które wypłynęły w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania, a przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków (np. wyrok NSA z 21.02.2007 r. II OSK 1794/06, CBOSA). W ocenie Sądu przy procedowaniu zaskarżonego aktu nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a w skardze nie wskazano na żadne inne naruszenia prawa lub interesu prawnego Skarżącej w związku z uchwaleniem tego aktu prawa miejscowego. Z powyższych względów, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.