IV SA/Wa 624/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r. w przedmiocie unieważnienia paszportu W. K. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Izby Celnej w P. z dnia 15.10.2003r., w którym zawarta była informacja, że W. K. nie wykonał ustawowego obowiązku zapłacenia należności celnych i podatkowych. Dyrektor Izby Celnej w P. prowadzi kilka postępowań egzekucyjnych wobec w/w, ale wszczęte postępowania są bezskuteczne, bo nie są znane składniki majątku zobowiązanego. Zdaniem wnioskodawcy wyjazd zobowiązanego za granicę uniemożliwi wykonanie ustawowego obowiązku, bo niezbędne będzie prowadzenie postępowania zmierzającego do wyjawienia majątku dłużnika. Organ I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki niezbędne do unieważnienia paszportu i w oparciu o treść art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach i decyzją z dnia [...] maja 2004r. unieważnił paszport serii [...] nr [...] wydany przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 1999r z terminem ważności do dnia 3 grudnia 2009r W. K. syna B. i D. urodzonego [...] listopada 1959r. w P. zamieszkałego D. ul. [...]; nakazano również zwrot części opłaty paszportowej. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. K. organ odwoławczy wskazał, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r o paszportach. Przypadki kiedy organ paszportowy odmawia lub może odmówić wydania paszportu określone są w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy i z tych samych powodów na podstawie art. 10 ust. 1 organ paszportowy wydaje lub może wydać decyzję w sprawie unieważnienia paszportu. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach stanowi, że wydania paszportu w kraju można odmówić, gdy osoba ubiegająca się o paszport nie wykonała obowiązku ustawowego a zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie obowiązku i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu. Wydanie decyzji na tej podstawie ma charakter fakultatywny, uznaniowy i od oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zależy podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia. Jednak uznaniowość decyzji nie może oznaczać jej dowolności a przesłanki uzasadniające odmowę wydania lub unieważnienia paszportu na tej podstawie prawnej muszą występować łącznie. Z akt sprawy wynika, że W. K. miał ustawowy obowiązek uregulowania należności celnych i podatkowych. Jest również faktem, że niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w decyzjach Urzędu Celnego w L. a zadłużenie jego wynosi 522 215,35 zł. W związku z wystąpieniem do Sądu Rejonowego w R. o wyjawienie majątku dłużnika, w stanie faktycznym sprawy, organ odwoławczy przyjął, że wyjazd za granicę zobowiązanego uniemożliwi wykonanie ustawowego obowiązku. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ naczelny wskazał, że obywatele polscy mają nie tylko prawa (w tym prawo do otrzymania paszportu), ale i obowiązki, w tym obowiązek regulowania należności celnych i podatkowych. Posiadanie paszportu przez W. K. i związane z tym wyjazdy za granicę mają wpływ na zwiększenie jego długu zobowiązania ustawowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...].07.2004 złożył W. K. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9,11 kpa w zw. z art. 107§3 kpa polegające na sporządzeniu uzasadnieniu w sposób sprzeczny z w/w przepisami poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podstaw, dla których przyjęto, iż zaktualizowała się trzecia z przesłanek zawartych w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o paszportach czyli uzasadniona obawa, że wyjazd strony za granicę uniemożliwi wykonanie nałożonego na nią obowiązku, mimo że z okoliczności sprawy wynika niezbicie, że ta przesłanka w żaden sposób nie zaistniała. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kierując się powyższym unormowaniem Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29.11.1990r o paszportach (Dz.U. z 1991r. Nr 2 poz.5), który, w zw. z art. 10 tej ustawy, stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu administracyjnego, organ paszportowy może unieważnić paszport jeżeli: - osoba posiadająca paszport nie wykonała obowiązku ustawowego, -niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu, - zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku. Wszystkie te przesłanki muszą wystąpić łącznie a użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja o odmowie unieważnienia paszportu została pozostawiona uznaniu organu paszportowego. Kontrola takiej decyzji przez sąd administracyjny dokonywana jest również poprzez ocenę czy organ paszportowy nie przekroczył przy jej wydawaniu tzw. uznania administracyjnego. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę –podzielił stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.04.2001 (sygn. V SA 2579/00 Lex 57186). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą obowiązkiem organów jest podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jednocześnie art. 77§1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkowym składnikiem każdej decyzji jest uzasadnienie, które – zgodnie z regułami zawartymi w art. 107§3 kpa powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten statuuje także zasadę swobodnej oceny dowodów – w granicach uznania administracyjnego. (tak też wyrok NSA z dnia 18.06.1997 IVSA 1660/96 ONSA 1998/2/63). Ta swobodna ocena dowodów nie może jednak przekształcić się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. A zatem w sprawach, w których ustawodawca pozostawia organom administracji swobodę w ocenie czy zachodzą przesłanki materialnoprawne do zastosowania określonego przepisu (organ właściwy "może...") - uprawniony do oceny organ jest obowiązany ocenę tę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak też NSA w wyroku z dnia 11.09.2000 I SA/Ka 559/99 lex 44729). Organ administracji nie uczynił zadość ciążącym na nim z mocy w/w przepisów obowiązkom a kontrolowana przez Sąd decyzja nie przedstawia w należyty sposób podstaw, dla których organ przyjął, że zostały spełnione łącznie przesłanki uprawniające organ do unieważnienia paszportu W. K.. Zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwala przyjąć, że zostały spełnione 2 z w/w przesłanek a mianowicie, że W. K. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku ustawowego oraz że niewykonanie tego obowiązku znajduje potwierdzenie w decyzji uprawnionego organu. W aktach sprawy znajdują się odpisy ostatecznych decyzji, z których wynikają obowiązki skarżącego wobec organów celnych i podatkowych. Należności te nie zostały uregulowane, postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na brak składników majątkowych umożliwiających prowadzenie egzekucji. Okoliczności te nie są sporne w niniejszej sprawie. Natomiast – w ocenie Sądu – nie zostało przez organ należycie wykazane istnienie trzeciej przesłanki umożliwiającej zastosowanie art. 6 w zw. z art. 10 ustawy o paszportach tj. że istnieje uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie w/w obowiązku. Sam fakt, że w Sądzie Rejonowym w R. zostało wszczęte postępowanie o wyjawienie majątku W. K. nie przesądza o tym, że została spełniona w/w przesłanka. Organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych w odwołaniu argumentów, że wyjazdy skarżącego za granicę mają charakter służbowy, że są to wyjazdy kilkudniowe a pozbawienie skarżącego paszportu uniemożliwi mu wywiązanie się z obowiązków pracowniczych (w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające fakt zatrudnienia W. K. w charakterze kierowcy). Trafnie podniósł skarżący, że sytuacja, która może doprowadzić do rozwiązania z nim umowy o pracę nie tylko zachwieje jego dotychczasową sytuacją ekonomiczną ale i przekreśli możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji z wynagrodzenia za pracę. Brak odniesienia przez organ odwoławczy do przedstawionych w/w argumentów stanowi dodatkowo naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 i 138 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę ponownie nie ograniczając się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie przez niego ustawowego obowiązku. Brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, która wskazywałaby, że skarżący planuje przez dłuższy czas pozostać za granicą, lub tym więcej ukrywać się tam. Natomiast jego służbowe wyjazdy mogą co najwyżej utrudnić przeprowadzenie postępowania o wyjawienie majątku nie zaś uniemożliwić co nie stanowi przesłanki wymienionej w art. 6 ust 1 ustawy o paszportach. Te wszystkie okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. 7, 77§1, 107§3, 15, 138§1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Powyższe uniemożliwia również Sądowi prawidłową kontrolę decyzji i ustalenie czy organ paszportowy nie przekroczył przy jej wydaniu tzw. uznania administracyjnego. Powyższe skutkowało koniecznością jej uchylenia jako naruszającej prawo. Jednocześnie wskazać należy, że uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone zostały do orzekania o charakterze kasacyjnym a zatem sąd ten nie może orzekać co do istoty sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ w sposób wnikliwy rozpatrzy cały materiał dowodowy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, oceniając w szczególności czy wyjazd W. K. za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego przez w/w i ocenę swą należycie umotywuje – zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107§3 kpa. Mając powyższe okoliczności na uwadze – na mocy art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd orzekł jak w sentencji.