IV SA/Wa 626/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - IV SA/Wa 626/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej "skarżącego") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, utrzymał decyzję Starosty w mocy. Zaskarżona decyzja Inspektora zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., uzupełnionym późniejszymi pismami skarżący wniósł do Starosty o sprostowanie danych wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków z obrębów K. i C. w gminie D. dla gruntów, które odziedziczył po rodzicach W. i S. W. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy D.: - w obrębie K. odnośnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 4,52 ha, polegającej na wykazaniu jej granic i powierzchni odpowiadających granicom i powierzchni poscaleniowej działki nr [...] o powierzchni 4,8023 ha, - w obrębie C. odnośnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 26,92 ha, polegającej na wydzieleniu z tej działki odpowiadającej poscaleniowej działce nr [...] o powierzchni 2,2437 ha i ujawnieniu skarżącego jako jej właściciela. Skarżący wniósł do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty. Rozpatrzywszy odwołanie Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Inspektor wskazał, co następuje: Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] marca 1993 r., sygn. akt [...] skarżący nabył prawo do spadku po rodzicach wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym w całości. Zgodnie z archiwalnym scaleniowym rejestrem pomiarowym z 1935 r. poprzednik prawny rodziców skarżącego – M. W. posiadała 3 działki wykazane na planie scaleniowym wsi K.: działkę nr [...] o powierzchni 4,8023 ha, działkę nr [...] o powierzchni 1,8851 ha oraz działkę leśną położoną w dziale IV oddalonym od działu I o około 5 km w kierunku północno - zachodnim oznaczona nr [...] o powierzchni 2,2457 ha. Całe gospodarstwo wykazane w tabeli likwidacyjnej posiadało ogólną powierzchnię 8,9311 ha. Rejestr scaleniowy stanowił dokumentację podlegającą zatwierdzeniu w tym przypadku orzeczeniem Starosty Powiatowego w M. w dniu [...] stycznia 1934 r. Rejestry scaleniowe nie podlegają aktualizacji. Założenie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów miało na celu założenie operatu ewidencyjnego, w tym rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej podlegających bieżącej aktualizacji na podstawie dowodów zmian. Operaty ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. i C. zostały założone w 1964 r. na podkładzie fotogrametrycznym, tj. uczytelnienia zdjęć lotniczych. W operacie założenia ewidencji gruntów obrębu C. wobec zmian w stanie posiadania, które nastąpiły w okresie około 30 lat po scaleniu, istniejące plany scaleniowe wykorzystano przy ustalaniu granic zewnętrznych obrębu i kompleksów. Prawdopodobnie wystąpiły trudności z ustaleniem i ze wskazaniem granic poszczególnych działek przez właścicieli i władających działkami leśnymi, w związku z czym osoby posiadające działki w kompleksie leśnym o powierzchni 26,92 oznaczonych jako działka nr [...] wpisano jako współposiadaczy. Dla dokładnego określenia położenia działki oznaczonej w planie scaleniowym z 1935 r. numerem [...], umożliwiającego ujawnienie jej w ewidencji gruntów, niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej do celów prawnych, obejmującej badanie dokumentacji scaleniowej, operatu ewidencji gruntów oraz pomiarów na gruncie. Wykonanie takiej czynności nie jest możliwe w trybie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów. Wniosek dotyczący korekty (po około 50 latach od założenia ewidencji gruntów) granic ewidencyjnych i powierzchni działki położonej w obrębie K. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4,52 ha w ten sposób aby odpowiadała granicom i powierzchni poscaleniowej działki nr [...] o powierzchni 4,8023 ha z 1935 r. nie posiada uzasadnionych podstaw prawnych. Na działkę nr [...] o powierzchni 4,52 ha w granicach wykazanych w ewidencji wydany został akt własności ziemi z dnia [...] lutego 1977 r. Nr [...], który stał się prawomocny w dniu [...] czerwca 1979 r. Przesłanką do zmiany granicy ewidencyjnej działki może być jedynie prawomocna dokumentacja geodezyjna i kartograficzna wykonana w trybie rozgraniczenia. Dołączona przez skarżącego do wniosku archiwalna dokumentacja scaleniowa sprzed ponad 70 lat nie może być obecnie wykorzystana bezpośrednio do aktualizacji prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów i budynków. Przez zapis (jego zmianę) w ewidencji gruntów nie można ustanawiać lub pozbawiać kogoś własności. Zapis ten ma bowiem wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny i może być dokonany wyłącznie na podstawie prawem przewidzianych dowodów zmian. Z ewidencji gruntów jako zbioru informacji wynika, że dokonywanie w nim zmian nie może rozstrzygać o prawie własności ani o przedmiocie własności. Te kwestie przesądza się w innych postępowaniach, np. w postępowaniu cywilnym. W przypadku, gdy dane ewidencyjne wynikające z przedłożonych dokumentów są rozbieżne z danymi ewidencji gruntów osoby zgłaszające zmiany obowiązane są zgodnie z przepisem art.22 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 z późn.zm.) na wezwanie starosty dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący został wezwany przez Starostę do przedłożenia w terminie 3 miesięcy dokumentów niezbędnych do wprowadzenia wnioskowanych zmian. Dokumentów takich skarżący nie dostarczył. W tej sytuacji żądanie skarżącego należało załatwić odmownie. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Inspektora, załączając do skargi obszerną dokumentację. W skardze skarżący zreferował dotychczasowy przebieg sprawy, podtrzymując argumentację podnoszoną w postępowaniu administracyjnym. Skarżący ponownie podkreślił, że założenie w 1964 r. ewidencji gruntów dokonane zostało w odniesieniu do rodziców skarżącego w sposób wadliwy, a zasadność jego żądania poświadczają przedłożone przez niego dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Inspektora, a także utrzymana nią w mocy decyzja Starosty nie naruszają prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art.22 ustawy: - ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (ust.1), - osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ust.2), - na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust.3). Sposób przeprowadzania przez organ ewidencyjny aktualizacji ewidencji regulują przepisy rozporządzenia: Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§44 pkt 2). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§45 ust.1). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (§46 ust.1). Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§46 ust.3). Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§47 ust.1). W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy (§47 ust.3). Stanowczego podkreślenia wymaga, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1395/10, publ. Wspólnota 2010/39/42). Rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r., publ. G. Prawna TPA 2010/175/8). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK, publ. LEX nr 505313: 1. Akt notarialny sporządzony w odległej przeszłości (w sprawie rozpatrywanej przez NSA chodziło o akt sporządzony w 1934 r.) jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może obecnie na nowo "odżyć" i stać się w tym zakresie podstawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów. 2. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. 3. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w §12 ust.1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). Żądanie skarżącego sformułowane we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (oraz w późniejszych pismach procesowych uzupełniających wniosek) miało na celu spowodowanie istotnej zmiany ukształtowanego od wielu lat stanu geodezyjnego dwóch nieruchomości objętych ewidencją gruntów i budynków założoną w 1964 r. W pierwszym przypadku (działka nr [...]) skarżącemu chodzi o wydzielenie z działki istniejącej innej, mniejszej działki, dotąd w ewidencji nie ujętej, w drugim natomiast (działka nr [...]) o powiększenie powierzchni działki istniejącej. W ocenie skarżącego podstawę wnioskowanych zmian może stanowić dokumentacja prawna i geodezyjna pochodząca z lat trzydziestych ubiegłego wieku, a zatem sporządzona na długo przed założeniem ewidencji. Dokumentacja ta obejmuje: 1) rejestr pomiarowy z 1935 r. wsi K., 2) plan gruntów wsi K. scalonych na mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] stycznia 1934 r., 3) akt notarialny Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1939 r. zostały częściowo uwzględnione w zakładanej wówczas ewidencji gruntów. Skarżący konsekwentnie podnosi, że ewidencja z 1964 r. sporządzona została w sposób wadliwy, nie uwzględniając zdarzeń prawnych mających miejsce w przeszłości. Oceniając zasadność cytowanych wyżej żądań należy stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy obu instancji, po pierwsze, dokonały szczegółowej analizy (zarówno w uzasadnieniach decyzji, jak i w korespondencji kierowanej do skarżącego) uwarunkowań prawnych, technicznych i dowodowych, które brano pod uwagę przy zakładaniu ewidencji w 1964 r., po drugie, w wyczerpujący sposób wyjaśniły skarżącemu, dlaczego wprowadzenie do ewidencji żądanych przez niego zmian wyłącznie w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty, jest niemożliwe. W odniesieniu do żądania skarżącego w przedmiocie wydzielenia z działki oznaczonej numerem [...], położonej we wsi C., poscaleniowej działki nr [...], w postępowaniu administracyjnym ustalono, co następuje: - działka nr [...] powstała z podziału działek poscaleniowych położonych we wsi C., - na podstawie porównania dokumentacji scaleniowej z roku 1935 i mapy ewidencyjnej złożonej w roku 1965 oraz analizy graficznej można jedynie określić w przybliżeniu, że działka nr [...] położona była w części w miejscu aktualnie wykazywanej działki nr [...] w obrębie C., - dla dokładnego określenia położenia granic działki poscaleniowej nr [...] w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej do celów prawnych, obejmującej badanie dokumentacji scaleniowej, operatu ewidencji gruntów, a także pomiary granic na gruncie, - czynności, o której mowa powyżej nie można wykonać w postępowaniu w przedmiocie wprowadzania zmian do ewidencji gruntów. W odniesieniu do żądań związanych z działką nr [...], położonej w obrębie K., których przedmiotem jest ustalenie powierzchni tej działki jako odpowiadającej powierzchni działki nr [...], w postępowaniu administracyjnym ustalono, co następuje: - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 4,52 ha położona w obrębie K., gmina D. została uregulowana aktem własności ziemi z dnia [...] lutego 1977 r. Nr [...] (w aktualnym stanie prawnym akty tego rodzaju nie mogą być wzruszane na drodze administracyjnej, czy też sądowej), - granicę i powierzchnię nieruchomości przyjęto na podstawie danych z operatu założenia ewidencji gruntów, - powierzchnia tej działki określona metodą przybliżoną w dacie zakładania ewidencji gruntów wynosiła 4,52 h w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej brak jest innych opracowań geodezyjnych, wskazujących precyzyjnie przebieg granic tej nieruchomości, zaś wykazywana w ewidencji gruntów powierzchnia działki ewidencyjnej obliczona została graficznie wprost z pierworysu mapy opracowanej w skali 1:5000, - wykazywany od chwili założenia ewidencji przebieg granic działki nr [...] określony został w oparciu o uczytelnione pomiarem terenowym zdjęcie lotnicze, gdzie jako punkty pomiarowe przyjęto charakterystyczne elementy sytuacji terenowej (fotopunkty), - na podstawie takiej dokumentacji nie ma możliwości jednoznacznego określenia przebiegu granic (poprzez matematyczne określenie współrzędnych punktów granicznych w państwowym układzie współrzędnych), - w następstwie powyższego również powierzchnia działki nr [...], będąca wielkością pochodną w stosunku do granic, nie została określona precyzyjnie, lecz metodą przybliżoną z wymaganą wówczas dokładnością zapisu do 0,01 ha. Podstawą uwzględnienia żądania skarżącego mogło być w tej sytuacji w szczególności przeprowadzenie na jego wniosek procedury rozgraniczeniowej, ewentualnie postępowań o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiocie wniosku skarżącego wykazały w przekonujący sposób, że zaktualizowanie ewidencji na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów archiwalnych jest niemożliwe, a ponadto mogłoby spowodować nieuprawnioną ingerencję w aktualne stosunki własnościowe. Z racji tego, że pomimo wezwania zwartego w piśmie Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej zasadność wprowadzenia zmian do ewidencji (opracowania geodezyjnego dotyczącego działki nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego, ewentualnie sądowego, poświadczającego prawa skarżącego do dochodzonego przez niego gruntu, mającego uzupełniać powierzchni działki nr [...]) wniosek skarżącego należało w postępowaniu administracyjnym rozpatrzyć odmownie. W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.