IV SA/Wa 626/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. J. Z. i J. B., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili do organu ewidencyjnego o doprowadzenie do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym wskazanym w księdze hipotecznej [...]. W piśmie z dnia 29 września 2014 r. sprecyzowali żądanie wyjaśniając, że wnoszą o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działek wskazanych w wykazie powierzchni na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nieruchomości hipotecznej [...] zaewidencjonowanej za nr [...] w dniu [...].11.1991 r. jako działki rozliczeniowe, tj. działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz o ujawnieniu jako ich właścicieli J. Z. i J. B. jako współwłaścicieli w udziałach po 1/2. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2015 r. odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków wymienionych działek i wykazania wnioskodawców jako ich właścicieli. W uzasadnieniu organ podniósł, że wykazane na mapie i w wykazie działki rozliczeniowe nie zostały określone w opracowaniu [...] za pomocą współrzędnych geodezyjnych, tym samym ujawnienie ich w operacie ewidencyjnym było niemożliwe. Przeprowadzona w toku postępowania analiza przebiegu granic nieruchomości [...] umożliwiła jedynie przybliżone określenie jakim działkom ewidencyjnym odpowiadają działki rozliczeniowe wykazane w ww. opracowaniu. Aktualne granice działek ewidencyjnych zostały przyjęte z szeregu opracowań geodezyjnych i w wyniku tego istnieje rozbieżność przebiegu granic nieruchomości hipotecznej [...] aktualnie wykazanej w operacie ewidencyjnym i opisanej na mapie [...]. Ustalenie wielkości i zasięgu nieruchomości hipotecznej oraz określenie praw przysługujących wnioskodawcom nie należy zaś do kompetencji organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków . Organ zwrócił także uwagę, że w myśl obowiązujących przepisów przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od tej decyzji wnieśli wnioskodawcy domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie stron, brak współrzędnych geodezyjnych dla przedmiotowych działek nie stanowi przeszkody do określenia przebiegu granic, chociażby na podstawie map nieruchomości sąsiednich, po dokonaniu odpowiednich przeliczeń. Żądanie nie dotyczy ustalenia przebiegu granic między nieruchomościami sąsiednimi ani też faktycznego stanu własności i jego zasięgu. Strony domagają się doprowadzenia do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym wykazanym w księdze hipotecznej poprzez ujawnienie działek rozliczeniowych wskazanych w wykazie powierzchni zamieszczonym na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nieruchomości [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].11.1991 r. pod nr [...], a następnie ujawnienia jako właścicieli J. Z. i J. B. w udziałach po 1/2. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].10.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że mapa sytuacyjna dla celów prawnych nieruchomości hipotecznej [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].11.1991 r. pod nr [...] wykonana została na zlecenie J. Z. i J. B. na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133 poz.872 ze zm.). Na wniosek zleceniodawców postępowanie takie prowadzone jest przez Wojewodę [...]. Zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542) dokumentacją stanowiącą podstawę do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek jest m.in. dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystana do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Powołana we wniosku dokumentacja nr [...] nie spełnia tych warunków, ponieważ postępowanie administracyjne jest w toku. Dokumentacja do celów prawnych, jak sama nazwa wskazuje, sporządzona jest do regulowania stanów prawnych w postępowaniach sądowych lub administracyjnych. Wskazano, że granice działek określają zasięg praw do nieruchomości i ich źródłem nie może być każda dokumentacja, o jakiej mowa w powołanym przez skarżącego § 35 rozporządzenia. Kwestie dotyczące ustalenia i wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowane zostały w §§ 36 - 39 ww. rozporządzenia. W świetle obowiązujących przepisów i akt sprawy odmowa ujawnienia w ewidencji gruntów wymienionych we wniosku działek na podstawie powołanej w nim dokumentacji jest uzasadniona. W związku z powyższym uzasadniona jest także odmowa wykazania wnioskodawców jako współwłaścicieli, co jest konsekwencją pierwszej części rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. i J. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które w ich ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 kpa i 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie przez organ, że mapa sytuacyjna dla celów prawnych nieruchomości hipotecznej [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1991 r. pod nr [...] wykonana została na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą i nie może stanowić podstawy ujawnienia w ewidencji gruntów wymienionych działek, bowiem postępowanie administracyjne jest w toku w sytuacji gdy wskazana mapa została wykonana celem uregulowania stanu prawnego całej nieruchomości hipotecznej [...] i może stanowić podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów wymienionych we wniosku działek; - -138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2015r. w sytuacji gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że mapa na którą się powołują, wykonana została w celu uregulowania stanu prawnego całej nieruchomości hipotecznej [...], a nie jedynie gruntów objętych działaniem art. 73 ustawy i stanowiła podstawę wpisu nieruchomości do ksiąg wieczystych. Skarżący wystąpili również do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, że grunty zajęte pod drogę publiczną położone w [...] oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: - [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajęta pod drogę publiczną ul. [...]; - [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajęta pod drogę publiczną ul. [...] ( od ul. [...]); - [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajęta pod drogę publiczną ul. [...]; - [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajęta pod drogę publiczną ul. [...]; - [...] z obrębu [...] ( dawny obręb [...]) o powierzchni [...] m2 zajęta pod drogę publiczną ul. [...] ( w kierunku ul. [...]), z dniem 01 stycznia 1999 r. przeszły na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ostatecznymi decyzjami : Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r, Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] z dnia [...] września 2015r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu dz. nr [...] - część dawnej [...] - część dawnej [...] - części dawnej [...]. Toczą się także postępowania w odniesieniu do innych w/w działek. Z powyższego wynika więc, że postępowanie przez Wojewodą [...] co do 3 działek ewidencyjnych zostało prawomocnie zakończone. Zatem przyjmując koncepcję organu II instancji brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku skarżących w powyższym zakresie. Jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie stwierdziły, iż sporna mapa sytuacyjna, nie jest wystarczająca dla pozytywnego rozpoznania wniosku, winny one zlecić odpowiednie opracowanie geodezyjne celem dokonania zmian w ewidencji gruntów zgodnie z żądaniem, bowiem to Prezydent W. nie dołożył należytej staranności przy zakładaniu i prowadzeniu ewidencji gruntów oraz jej modernizacji, nie dokonał badania stanu prawnego nieruchomości objętej księgą hipoteczną [...], nie ujawnił działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości ani osób którym przysługuje do niech prawo własności, pomimo brzmienia § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454 ze zm. ). Skarżący wskazują, że na poparcie swojego żądania przedłożyli szereg dokumentów, które według w/w rozporządzenia stanowią podstawę do wpisów praw do nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków a organy w żaden sposób ich nie podważyły. Do założenia księgi wieczystej niezbędny jest zaś wypis i wyrys z rejestru gruntów i budynków. Podkreślono również, iż jedynie opracowanie [...] zostało wykonane na ich zlecenie, pozostałe opracowania, a także wszystkie wprowadzone zmiany, w tym i podziały nieruchomości zostały dokonane bez ich zgody i wiedzy. Skarżący wskazali, że nie żądają także ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi ani też ustalenia faktycznego stanu własności i jego zasięgu. Ponadto z księgi hipotecznej [...] wynika zarówno powierzchnia jak i położenie nieruchomości oraz tytuł prawny do nieruchomości zaś skarżący wykazali się następstwem prawnym po Panu J. P., przedkładając stosowne postanowienia sądów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzję na które powołali się skarżący potwierdzają jedynie brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących, bowiem zgodnie z nimi działki rozliczeniowe [...] stanowią część działek [...], które z mocy prawa stały się własnością gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, w tym przywołanego przez skarżących art. 7 i 77 k.p.a, w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy domagali się od organu doprowadzenie do zgodności ewidencji gruntów i budynków ze stanem prawnym wskazanym w księdze hipotecznej [...], poprzez ujawnienie w ewidencji działek wskazanych w wykazie powierzchni na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nieruchomości hipotecznej [...] zaewidencjonowanej za nr [...] w dniu [...].11.1991 r. jako działki rozliczeniowe, tj. działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz o ujawnieniu jako ich właścicieli J. Z. i J. B. jako współwłaścicieli w udziałach po 1/2., Należy zatem podkreślić, iż kwestię prowadzenia ewidencji regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U z 2015r. poz. 520 ze zm., zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz. U 2015 poz. 542 zwanego dalej "rozporządzeniem", w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. 2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Przy czym należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). Wynika stąd, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: ewidencji gruntów i budynków rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Pełniąc jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może zatem rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym między innymi przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r. sygn. I OSK 580/13), co nie oznacza jednakże, że wobec takiego żądania organ nie powinien wypowiedzieć się w formie decyzji administracyjnej. Niezasadnie zatem skarżący oczekują od organu ujawnienia na ich wniosek danych wynikających ze sporządzonej na ich zlecenie ponad dwadzieścia lat temu mapy sytuacyjnej. Podstawą dokonania zmian w ewidencji mogą być bowiem wyłącznie aktualne dokumenty o których mowa w § 12 rozporządzenia. Wbrew zatem zarzutom skargi słusznie organ odwoławczy wywodzi w odpowiedzi na skargę, że przywołane w skardze ostateczne decyzje administracyjne rozstrzygające w przedmiocie nabycia z dniem [...]. prawa własności opisanych w nim działek przez gminę W., potwierdzają jedynie okoliczność, iż zasadnie organy odmówiły skarżącym ujawnienia żądanych przez nich danych w ewidencji. Wprawdzie powyższa ocena winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, które w ocenie Sądu nie w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a, szczególnie w kontekście zasady przekonywania strony wyrażonej w art. 11 k.p.a., jednak powyższe naruszenie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.