IV SA/Wa 629/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anna Szymańska Asesor WSA Marta Laskowska (spr.) Protokolant Sylwia Michałowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2007 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia na rzecz innego podmiotu decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącej I. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. P. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą przeniesienia na rzecz I. P. ostatecznej decyzji nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zmienionej ostateczną decyzją Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2005 r. wydanej na rzecz P. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku I. P. Wójt Gminy W. odmówił przeniesienia na jej rzecz wyżej opisanych decyzji. I. P. zakwestionowała słuszność tej decyzji i wniosła odwołanie, wskazując, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) i decyzje o warunkach zabudowy, o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) są tożsame, a zatem w sprawie istnieje możliwość zastosowania przepisu art. 63 ust. 5 powyższej ustawy dotyczącego przeniesienia takiej decyzji na rzecz innej osoby. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz P. S., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. poprzez zmianę daty obowiązywania w/w decyzji w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...] została wydana na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Akt ten nie dopuszczał możliwości przenoszenia decyzji lokalizacyjnych pomiędzy potencjalnymi inwestorami, obligując ich do wystąpienia, każdorazowo o ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia. Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), która uchyliła powołaną powyżej ustawę z 1994 r. Akt z 2003 r. przewiduje możliwość przenoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innego inwestora. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 5 ustawy, organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie. Zdaniem organu drugiej instancji brak jest - w świetle obowiązującej regulacji prawnej - podstaw do traktowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej na podstawie obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako tożsamych instytucji prawnych. Inne są bowiem przesłanki i tryby ich wydawania. Dodatkową okolicznością, na którą zwraca uwagą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) to fakt, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2003 r. dotyczyła wielu działek, a zatem zamierzenie planowane przez ówczesnego inwestora obejmowało budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i pięciu zbiorników na nieczystości płynne. Natomiast I. P. nabyła tylko jedna działkę i tylko na niej zamierza zbudować budynek mieszkalny dom jednorodzinny, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) przesądza, że nie jest możliwe przejęcie przez wnioskodawczynię wszystkich warunków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. P.. Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, wskazała, że wydana ona została z naruszeniem art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi I. P. wskazała, że obowiązująca obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 i 2 wskazuje na historyczną kontynuację ustawy z 1994 r. Zdaniem skarżącej nie zmienia się cel w jakim te decyzje są wydawane. Jest nim zawsze określenie sposobu zagospodarowania i zabudowy danego terenu, a świadczy to o tożsamości tych wszystkich decyzji. Obecnie obowiązująca ustawa przeniosła większość zapisów dotyczących warunków zabudowy, zachowując nie tylko ich literalny zapis, ale i ich istotę - identyczny cel. Zdaniem skarżącej skoro "stare" decyzje pozostały ważne to podlegają przepisom prawa obecnie obowiązującego, "stara ustawa" w żadnym ze swoich artykułów nie zabraniała przenoszenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 ww. ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.). Stosownie do art. 85 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zamieszczonym w rozdziale 7 Przepisy przejściowe i końcowe, do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. A contraho przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie mają zastosowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym. Postępowanie z wniosku I. P. z dnia 18 czerwca 2006 r. prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Aczkolwiek ustawa z 27 marca 2003 r. inaczej niż wcześniejsza z 1994 r. ukształtowała same zasady (przesłanki) ustalenia warunków zabudowy, nie zmieniła jednak istoty i charakteru decyzji w porównaniu z decyzją poprzednio wydawaną. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w oparciu o ustawę z 2003 r., tak samo jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskiwana w oparciu o ustawę z 1994 r, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (vide: art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nadal też w odniesieniu do tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpisy decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (vide: art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 46 ust. 1 starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Podobieństwa między obiema decyzjami istnieją też w określeniu koniecznych elementów, jakie powinna zwierać jej treść (vide: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz w określeniu przez wnioskodawcę (inwestora) granic terenu objętego wnioskiem. Unormowanie zawarte w art. 63 ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy przewiduje możliwość przeniesienia uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy z adresata określonego w treści tej decyzji na osobę trzecią. Konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które - tak jak decyzja o warunkach zabudowy - nie są aktami rzeczowymi. Decyzja o warunkach zabudowy sama przez się nie nadaje bowiem terenowi jakiegoś szczególnego statusu (por. M. Szewczyk (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 168; W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, s. 29-30). Uzasadnienia wprowadzenia takiej konstrukcji sukcesji decyzji o warunkach zabudowy można by poszukiwać w zamiarze usprawnienia i przyspieszenia procesu prawnego niezbędnego do podjęcia zamierzeń inwestycyjnych jak pisze w "Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" T. Bąkowski, Zakamycze 2004. W niniejszej sprawie inwestor P. S. legitymował się ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w której zakreślono termin jej ważności. W dniu 8 listopada 2005 r. roku inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę tejże decyzji -przedłużenie terminu ważności do dnia 31 grudnia 2010 roku. A zatem w dniu wpływu powyższego wniosku do organu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie to toczyło się w nowej sprawie, którego przedmiotem było ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji już istniejącej, (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski -Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 686), ale decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. wydana w trybie art. 155 kpa nie była przedmiotem kontroli sądowej. Zważywszy, iż postępowanie w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2003 r. zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 23 czerwca 2006 r., a więc pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie to skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaprezentowany wyżej kierunek wykładni przepisów ustawy z 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym daje się przenieść na grunt ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z racji podobieństwa poprzednio wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obecnie wydawaną decyzją o warunkach zabudowy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach zaś w trybie z art. 200 ww. ustawy.