IV SA/Wa 629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nawiezionego gruntu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. M. C. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i orzekającą o nakazaniu M. C., właścicielowi nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w M. przy ul. [...], usunięcia nawiezionego gruntu z części wymienionej działki, oznaczony kolorem pomarańczowym na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji i ukształtowaniu całej powierzchni tej części zgodnie z rzędnymi przedstawionymi na załączniku nr 2 w celu umożliwienia naturalnego przepływu wody opadowej i roztopowej z terenów wyżej położonych. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z argumentacją, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki na gruncie i uniemożliwi rolnicze wykorzystanie pasa ziemi objętego nakazem, a ponadto spowoduje znaczne koszty u skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Natomiast rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 powołanej ustawy została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem strona nie uzasadniła w sposób dostateczny swojego wniosku, bowiem u jego podstaw legło jedynie lakoniczne stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji "spowoduje nieodwracalne skutki na gruncie i uniemożliwi rolnicze wykorzystanie pasa ziemi objętego nakazem, a ponadto spowoduje znaczne koszty u skarżącego", podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak dostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07; z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z dnia 19 października 2012 r., II OZ 905/12 i z dnia 6 czerwca 2013 r., II OZ 408/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Argumenty zawarte we wniosku ograniczają się tylko do jego gołosłownego niczym nie popartego twierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji "spowoduje nieodwracalne skutki na gruncie i uniemożliwi rolnicze wykorzystanie pasa ziemi objętego nakazem, a ponadto spowoduje znaczne koszty u skarżącego". Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wskazane argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt powstania ewentualnych zmian na gruncie, jeszcze nie świadczy o potencjalnej niemożności rolniczego wykorzystania pasa ziemi i nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, jednak skarżący nie wykazał jakie konkretnie miałyby to być koszty, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z omawianego art. 61 § 3, tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie uwiarygodnił, ażeby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowodowało bezpośrednio jakąkolwiek szkodę w jego majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności, z których mogłoby wynikać, że w tym konkretnym postępowaniu, szkoda z tytułu wykonania inkryminowanej decyzji będzie "znaczna", czyli wyższa niż zwykle wywołana wykonaniem aktu danego rodzaju. Za szkodę znaczną w rozumieniu art. 61 § 3 omawianej ustawy nie może być bowiem uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanego wywołany wykonaniem decyzji. Zatem obowiązkiem skarżącego jest wykazanie, że wysokość tego uszczerbku będzie znaczna, przy czym okoliczność ta jest oceniana zawsze indywidualnie. Tymczasem skarżący na szkodę z tego tytułu wskazał bardzo ogólnie, nie podał bowiem ani wysokości potencjalnych kosztów usunięcia nawiezionego gruntu, ani nie przedstawił swojej sytuacji majątkowej. W tej sytuacji nie można było ocenić, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z możliwością wyrządzenia "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 powołanej ustawy. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał istnienia żadnej z koniecznych przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody o znacznej wartości. Niebezpieczeństwo, na którą to okoliczność wskazuje skarżący, nie zostało w żaden sposób wykazane. Wykonanie decyzji nie wymaga fizycznego usunięcia nawiezionego gruntu, a jedynie zawarcia umowy na jego usunięcie i transport do miejsca przeznaczenia. Ta okoliczność wskazuje na to, że nie będzie niemożliwym zarówno odwrócenie skutków wykonania decyzji, jak i przywrócenie poprzedniego stanu rzeczy w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi. Za odmową wstrzymania wykonania decyzji przemawia również możliwość dochodzenia odszkodowania od organów administracji na drodze cywilnoprawnej w przypadku uwzględnienia skargi. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem wnioskodawca poza stwierdzeniem zagrożenia wynikającego z wykonania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie uprawdopodobnił wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.