IV SA/Wa 630/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Anna Szymańska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. i S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. i S. K. 455,- (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., z dnia [...] lutego 1960 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 32, 3898 ha, położonej w W., ujętej w księdze wieczystej "W." jako własność I. K. - - utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na uwzględnienie oceny prawnej, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt IV SA 2072/00, którym uchylono poprzednią decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorowego w niniejszej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość - jak ustalono - została przejęta wymienionym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., na podstawie art 9 ust 1 (dawniej 16 ust 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 - o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tj Dz.U. z 1939 Nr 58, poz. 348 ze zm.). Według uzasadnienia zaskarżonej decyzji "z akt sprawy" wynika, że nieruchomość ta została przejęta na cele reformy rolnej i przekazana w użytkowanie miejscowym rolnikom. "Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy" świadczy, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. (tj w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) spadkobiercy byłego właściciela nie posiadali opisanej wyżej nieruchomości, a pozostawała ona we władaniu miejscowych rolników, którzy je wykonywali w imieniu państwa". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił również, iż zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. sygn. akt W 5/90 przejęcie nieruchomości w myśl przepisu powołanego jako podstawa prawna, decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym następowało bez względu na okoliczności w jakich doszło do jej objęcia przez Państwo i nawet w sytuacji, gdy właściciele dali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości. W złożonej skardze S. K. i W. K. zarzucili zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 1 (obecnie art. 16 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez przyjęcie, że władanie konkretną nieruchomością rolną "przez Państwo doprowadziło do uwłaszczenia Go na tej nieruchomości", - art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że wydanie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skargi zmierzał do uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący podkreślili, iż orzeczeniem sądowym z dnia 20 listopada 1945 r. nakazano zwolnienie majątku nieruchomego S. i A. K. spod zajęcia. Od tego czasu składali oni wiele wniosków o zwrot nieruchomości. Nieruchomości jednak mimo tego nie oddano i nie wypłacono jakiejkolwiek rekompensaty. Postępowanie organów administracji całkowicie zignorowało wymienione orzeczenie sądowe. Orzeczenie wydane w postępowaniu zwykłym nie było zatem usankcjonowaniem stanu prawnego nieruchomości "a usankcjonowaniem bezprawnego i samowolnego działania organów władzy państwowej", w stosunku do którego obywatele byli całkowicie bezradni. Poza tym w ocenie skarżących konkretna nieruchomość nie miała związku z reformą rolną lub osadnictwem rolnym, a została odebrana właścicielom z tego tytułu, że współpracować mieli oni z okupantem. Pominięto jednak orzeczoną przez sąd rehabilitację i nakaz zwrotu nieruchomości. Ratio legis przepisu powołanego jako podstawa prawna orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym nie polegało zdaniem skarżących na uregulowaniu wszystkich zagadnień stanu prawnego nieruchomości, ale wynikłych jedynie na tle przeprowadzonej reformy rolnej i osadnictwa. W tym zakresie skarżący odwołali się do konieczności uwzględnienia celu omawianej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zamanifestowanego w jej tytule jak i w uzasadnieniu projektu rządowego, na co wskazywała także literatura prawnicza. Ponadto skarżący zauważyli, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt IV SA 2072/00 podkreślił utratę mocy wiążącej uchwał Trybunału Konstytucyjnego oraz dał wyraz potrzebie odczytywania przepisu wskazanego jako podstawa prawna orzekania w postępowaniu zwykłym - w szerszym kontekście, a zwłaszcza w wykluczeniem przypadków ewidentnego bezprawia w działaniu organów władzy państwowej. Mimo to na wykładni Trybunału Konstytucyjnego zawartej w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. sygn. akt nr 5/90 oparły się właśnie, rozstrzygając także ponownie organy nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z niżej podanych względów. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74 poz. 360 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Podobny przepis (art. 153) znalazł się także w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. - wiąże (z zastrzeżeniem art. 100 odnoszącego się do uchwał) wojewódzki sąd administracyjny. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt IV SA 2072/00. Wbrew jednak zapisom zawartym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie można przyjąć, że uwzględniły one w pełni ocenę prawną, wynikającą z powołanego wyroku. Wprawdzie bowiem w toku kolejnego rozpoznania sprawy wyeliminowano już wadliwość polegającą na odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego i rozstrzygnięto merytorycznie o zasadności zgłoszonego przez stronę żądania co do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1960 r., ale podnieść należy zastrzeżenia na tle realizacji pozostałych uwag zawartych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył bowiem także, iż nie podziela interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę prawną orzeczenia z postępowania zwykłego, ukształtowanego uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. - sygn. akt. W 5/90, podkreślając brak - od czasu wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) - mocy wiążącej w zakresie wykładni prawa uchwał Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić zwłaszcza ze stwierdzeniem, że każde objęcie we władanie nieruchomości rolnej przez Państwo było wystarczające "bez względu na okoliczności" w jakich do niego doszło. Nie można w szczególności zaakceptować władania powstałego na skutek działania organów władzy mającego cechy ewidentnego bezprawia. To nie mieściłoby się bowiem w ramach realizacji celów Państwa ze swej istoty zobowiązanego do działania praworządnego toku wedle art. 4 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1912 r. (Dz. U. nr 33, poz. 232 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania w postępowaniu zwykłym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt IV SA 2372/00 podniósł ogólnikowość uzasadnień decyzji organów obu instancji, stwierdzając potrzebę przestrzegania wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa oraz dokonywania ustaleń zgodnie z zasadą ogólną procedury administracyjnej wynikającą z art. 7 kpa. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji zapadłych w toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie pozostawia wątpliwości, w zakresie braku zastosowania się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni przepisu powołanego jako podstawa prawna w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1960 r. Wojewoda [...] przyznał to wprost, gdyż dostrzegając "odmienność stanowiska" wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt IV SA 2072/00 oparł się na nadal jego zdaniem "powszechnie obowiązującej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalonej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 (Dz. U. nr 20 poz. 88)". Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju nie skorygował tej wadliwości i również podniósł treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. Nie sposób też zaprzeczyć, że uzasadnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. jest tak samo ogólnikowe, jak i poprzednie rozstrzygnięcie tego organu uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2002 r. ("z akt sprawy wynika", "ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika" itd.). Nie odpowiada zatem wymogowi art. 107 § 3 kpa i nie realizuje zasady ogólnej procedury administracyjnej, wynikającej z art. 7 kpa. Nie stanowi w szczególności wyjaśnienia sprawy samo stwierdzenie o "usankcjonowaniu" stanu prawnego nieruchomości pozostających bez tytułu prawnego we władaniu Państwa poprzez decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym. W kontekście wiążących bezwzględnie w konkretnej sprawie wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego rolą organów nadzoru było przecież dokonanie oceny, czy decyzja ta nie naruszała rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), biorąc pod uwagę okoliczności objęcia i pozostawania przedmiotowej nieruchomości we władaniu Państwa, które należało wnikliwie rozważyć pod kątem możliwości wystąpienia przypadku ewidentnego bezprawia w działaniu ówczesnej władzy państwowej. Taka bowiem sytuacja eliminowałaby - w myśl oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - dopuszczalność legalnego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Poza jakimikolwiek rozważaniami zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znalazło się zwłaszcza ustosunkowanie się do znaczenia i konsekwencji - podnoszonego przez skarżących od początku postępowania nadzorczego (także w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]) postanowienia Sądu Grodzkiego w S., dnia [...] listopada 1945 r. Pogląd w tym zakresie wyraził natomiast Wojewoda [...], ale jego wywodu nie można zaakceptować z tego podstawowego powodu, iż rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostało oparte na regulacjach dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwa od narodowości w czasie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.). Skoro dekret ten wszedł w życie dopiero w dniu 11 września 1946 r., to nie mógł on stanowić podstawy wydania oraz oceny znaczenia i konsekwencji postanowienia Sądu Grodzkiego w S. z dnia [...] listopada 1945 r. Skutki tego postanowienia winny być natomiast rozważone przy uwzględnieniu uregulowań ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidywały rehabilitację osób wpisanych do niemieckich grup narodowościowych. W szczególności zaznaczyć należy, iż rehabilitacja w pełnym rozmiarze powodowało - stwierdzenie posiadania pełni praw obywatelskich i zwolnienie mienia spod zajęcia dozoru i zarządu (art. 16). Na cele reformy rolnej i osadnictwa w myśl art. 25- mógł być przejęty poza podpadającymi pod działanie dekretów wskazanych w art. 25- tej ustawy (tzn. dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 oraz dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82)wszelki pozostały, a wymieniony w art. 16 majątek, zwolniony orzeczeniem Sądu spod zajęcia, dozoru i zarządu, jeżeli majątek ten został w terminie do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowany lub przydzielony na cele osadnictwa. Przejęcie zgodnie z art. 25- nieruchomości ziemskich wymagało zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 25-). Art. 254 przewidywał zaś odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości przejętych zasadnie z art. 25-. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).