IV SA/Wa 630/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi S. S. i H. S na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - Wyrokiem z dnia 14 marca 2002 r. (sygn. akt IV SA 1128/00) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzje organu I. instancji. Decyzją Ministra utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] listopada 1976 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 0,6180 położonej w G. stanowiącej wcześniej własność S. i H. S. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż jakkolwiek orzekano w sprawie odwołując się do przepisów dotyczących badania, czy decyzją nie jest dotknięta wadą nieważności, jednak organ nie wyjaśnił w istocie czy decyzją jest dotknięta, którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie wyjaśniono, czy decyzję z 1976 roku podjęto z zachowaniem wymagania wskazanego w art. 3 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Wskazano przy tym, iż w trakcie rozprawy przed Sądem Skarżący oświadczył, iż w prawdzie jego żona pracowała w przedsiębiorstwie, jednak głównym źródłem utrzymania było pozyskiwanie nasion traw z przejętej działki. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2004 r. (sygn. akt IV SA 3448/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzję organu I. instancji w tym samym przedmiocie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż nadal nie wyjaśniono, czy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w związku z treścią art. 3 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wskazano, iż generalną zasadą wynikającą z tego przepisu jest uzyskiwanie zgody obu małżonków na przejęcie gospodarstwa. W ocenie Sądu organy administracji arbitralnie uznały, iż głównym źródłem dochodów S. S była praca poza rolnictwem. Takie twierdzenie nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z 1976 r., tej samej która byłą przedmiotem orzekania w postępowaniach kończących się wydaniem decyzji uprzednio uchylonych przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż działki objęte kwestionowaną decyzją z 1976 r. zostały przejęte w związku z wnioskiem S. S. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne do przejęcia gospodarstwa nie była wymagana zgoda małżonka, dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania. W toku postępowania wyjaśniono, iż S. S. na dzień przejmowania gospodarstwa pracowała w Przedsiębiorstwie [...] na pełen etat i prawdopodobnie jej zarobki wynosiły około 2 tys. zł. Odnośnie twierdzeń skarżących, iż głównym źródłem utrzymania S. S. była hodowla traw gatunkowych, prowadzona na terenie własnej nieruchomości rolnej, wskazano, iż w świetle obowiązujących wówczas przepisów – ustawy z dnia 16 lutego 1961 r. o hodowli roślin i nasiennictwie (Dz.U. Nr 10, poz. 54) - trawy kwalifikowano do sprzedaży dopiero po uzyskaniu świadectwa oceny polowej i laboratoryjnej, a na prowadzenie obrotu materiałem siewnym wymagane było zezwolenie. Strona wezwana, nie przedłożyła takiego zezwolenia, co podważa prawdziwość twierdzeń o prowadzeniu działalności rolniczej w powyższym zakresie. W skardze na tę decyzję S. i H. S. podnieśli, iż została ona wydana z "obraźliwym naruszeniem" prawa wskazując art. 6-13 i art. 107 § 3 K.p.a. art. 3 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125 ze zm.). Ponadto wskazano, iż decyzja jest nieważna z uwagi na treść art. 14 K.c. Utrzymując w mocy decyzję organu I. instancji, w podstawie prawnej orzeczenia, przywołano także art. 156 §. 1 pkt 2 k.p.a. co prowadzi w konkluzji do wniosku, iż decyzja została wydana przez osobę nie mająca zdolności do czynności prawnych. Orzekając w sprawie nie zastosowano zasad ustalania, który dochód stanowił główne źródło utrzymania S. S. , naruszając wymaganie rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Już wcześniej ta sama kwestia była przyczyną uchylenia przez sąd administracyjny wcześniejszych orzeczeń w tym przedmiocie. Dodatkowo skarżący S. S. oświadczył, iż podpis na wniosku stanowiącym podstawę przejęcia gospodarstwa był wymuszony, o czym świadczy fakt, że treść wniosku została przygotowana na powielaczu. W tej sytuacji, jako czynność pod przymusem wniosek jest nieważny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną, a w szczególności generalnie nie jest konieczne dokonywanie w tym celu ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej sprawie Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z 1976 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa szeregu działek należących do Skarżących. Minister oceniając, iż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa miał na uwadze m.in. to, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego twierdzenia skarżących, iż głównym źródłem utrzymania S. S. była uprawa traw gatunkowych w celu sprzedaży nasion jest nie wiarygodne. Prowadziło to do odmowy uznania przez organ I. instancji, iż decyzja z 1976 r. w przedmiocie przejęcia działek została wydana z rażącym naruszeniem prawa (w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.). Organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. Decyzja Ministra w tym zakresie jest trafna. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na względzie następujące uwarunkowania. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami. W rozpatrywanej sprawie sytuacji takiej nie ujawniono. Generalnie zakres postępowania w przedmiocie nieważności decyzji wszczętego na wniosek strony wyznaczają granice zarzutów wniosku. Nie wyklucza to możliwości wzięcia pod uwagę przez organ orzekający w sprawie innych przesłanek nieważności niż wskazane we wniosku o ile okoliczności takie zostaną ujawnione (stwierdzenie nieważności z urzędu). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA sygn. akt IV SA 1128/00, początkowo organ prowadząc postępowanie na wniosek strony, w ogólne nie ustalił w kategorii jakich wadliwości ma być ono prowadzone. Dopiero na rozprawie przed Sądem wyjaśniono, iż w sprawie może chodzić o rażące naruszenie treści art. 3 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Ponieważ w dalszym postępowaniu administracyjnym Skarżący nie podnosili innych wadliwości decyzji organ trafnie prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia wymagań wynikających z art. 3 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. w kontekście przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W kontekście treści art. 3 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ma na celu ustalenie, czy w konkretnej sprawie można uznać, iż w sposób rażący naruszono wymagania wynikające z tego przepisu, skoro, co jest bezsporne w niniejszym postępowaniu, zgoda taka nie została uzyskana a zebrany na etapie orzekania w 1976 roku materiał dowodowy nie wskazywał, co było głównym źródłem utrzymania S. S.. Oznacza to konieczność stwierdzenia, czy na gruncie przedmiotowej sprawy można uznać, iż konkretne okoliczności wskazują, że zgoda współmałżonki była oczywiście wymagana a zaniechano obowiązku jej uzyskania. Analogiczny pogląd był prezentowany przez skład orzekający już w tej samej sprawie (wyrok sygn. akt IV SA 3448/03), skoro Sąd wskazał na potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Przesądza to, iż w ocenie Sądu orzekającego uprzednio w sprawie sam fakt nie uzyskania zgody S. S., przy braku w ówczesnym materiale dowodowym informacji o źródłach jej dochodów nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Ta trafna, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ocena jest jednocześnie dla niego wiążąca w związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wiązała ona także organy orzekające w tej sprawie. Organy te w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustaliły, iż pracując w Przedsiębiorstwie [...] Skarżąca osiągała dochody wynikające z jej zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (w ocenie Skarżącej ok. 2 tys. zł miesięcznie). Jednocześnie jej twierdzenia o osiąganiu znaczniejszych (wyższych niż z pracy etatowej) dochodów z tytułu uprawy traw gatunkowych i handlu nasionami trafnie uznano za niewiarygodne, mając na względzie, iż jak wynika z oświadczeń samej Skarżącej nie dysponowała ona żadnymi zezwoleniami w tym zakresie. W protokole z dnia 24 stycznia 2005 roku Skarżąca oświadczyła wprawdzie, iż z handlu nasionami traw sprzedawanych na targowisku w B. osiągała znaczne dochody. Jednocześnie jednak oświadczyła (protokół z dnia 31 sierpnia 2005 r.), iż na prowadzenie działalności w tym zakresie nie było wymagane zezwolenie, gdyż hodowla była prowadzona w ramach prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec treści art. 18 ustawy o hodowli roślin i nasiennictwie, z którego jednoznacznie wynika konieczność uzyskania zgody na wszelki obrót materiałem siewnym oraz w związku z objęciem zagrożeniem sankcją karną naruszenia tego wymogu (art. 24 pkt 1 ustawy), przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż dochody z tytułu sprzedaży traw, dokonywanej z pominięciem wymogów ustawowych, nie mogło być głównym źródłem utrzymania Skarżącej jest zgodne z logicznymi zasadami rozumowania. Skarżąca nie była w stanie przedstawić także wiarygodnych dowodów potwierdzających w sposób oczywisty, iż uzyskiwane dochody były znaczne. Jedynie na marginesie można wskazać, iż nawet gdyby twierdzenie skarżącej o uzyskiwaniu ze sprzedaży nasion traw dochodów większych niż wynikające z pracy etatowej było prawdziwe, trudno zakładać, iż dochody te, wobec braku zachowania wymogów formalnych ustawy o hodowli roślin i nasiennictwie, byłyby przez Skarżącą zadeklarowane w kontekście art. 3 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w 1976 r.. Ocena wskazanego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co do uwarunkowań wynikających z art. 3 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Prowadzone postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z wytycznymi wyroku sygn. akt IV SA 3448/03 wskazywało, iż brak jest dowodów świadczących w sposób oczywisty, iż bezpodstawnie odstąpiono od wymagania uzyskania zgody współmałżonki w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W rozpatrywanym przypadku organy trafnie uznały, za niewiarygodne, aby dochody uzyskiwane ze sprzedaży nasion traw były wyższe niż osiągane przez Skarżącą z pracy etatowej, co w myśl art. 3 ustawy oznaczało oczywistą konieczność uzyskania zgody współmałżonka na przekazanie ziemi na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji brak zgody współmałżonka nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Jak wskazano na wstępie, jedynie ustalenie oczywistej, kwalifikowanej wady decyzji może prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze, należy stwierdzić, iż nie trafny jest zarzut rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wskazane w rozporządzeniu zasady ustalania co jest głównym źródłem utrzymania powinny znaleźć zastosowanie w postępowaniu zwykłym, kończącym się wydaniem decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa. Nie muszą one być natomiast stosowane w przypadku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w celu ustalenia, czy postępowanie, w ramach którego nie znalazły zastosowanie przepisy rozporządzenia (domniemane dochody skarżącej nie były oceniane) nie zakończyło się wydaniem wadliwej decyzji. Inny bowiem jest cel obu postępowań. Postępowanie w trybie nieważnościowym miało na celu ustalenie, czy założenie, iż głównym źródłem dochodów skarżącej była praca poza rolnictwem jest oczywiście wadliwe. W tym celu nie jest konieczne odwołanie do norm materialnych § 2 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Trzeba mieć na względzie, iż w rozpoznawanej sprawie ocena stanu faktycznego dokonywana jest z perspektywy 20-30 lat, które upłynęły od dnia wydania kwestionowanej decyzji. W tym świetle nie trafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Przywołanie w zaskarżonej decyzji, jako podstawy orzekania art. 156 §. 1 pakt 1 K.p.a. stanowi jedynie uchybie nie mające wpływu na wynik sprawy. Przywołany przepis nie stanowi oczywiście podstawy orzekania, organ jedynie uwzględnił jego treść normatywną wydając trafne orzeczenie. Przepis ten mógł być więc przywołany z poprzedzeniem wyrazami "w związku z" itp., nie zaś jako podstawa orzekania. Jak jednak wskazano, kwestia ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy a więc stwierdzone naruszenie nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi jakoby fakt złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa na przygotowanym formularzu mógł stanowić oczywisty dowód na to, iż oświadczenie woli Skarżącego w tym zakresie było złożone pod przymusem. Kwestie te nie były podnoszone w toku postępowania administracyjnego przez stronę, nie były więc rozważne przez organy administracji prowadzące postępowanie na wniosek skarżących. Kwestie te nie musiały być także rozważane z urzędu, bowiem domniemanie wadliwości oświadczenia woli w związku z jej wyrażeniem na przygotowanym formularzu byłoby bezzasadne. Także praktyką państw w pełni praworządnych (jakim w realiach 1976 roku Polska nie była) jest przygotowywanie w urzędach wzorów wniosków, z których mogą skorzystać obywatele przy załatwianiu spraw typowych. Sąd nie odnosi się do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów K.c. gdyż nie znajdą one w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.