IV SA/Wa 632/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej zwany "GDOŚ" utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej zwanego "RDOS" z [...] lipca 2015 r., znak: [...], dalej zwaną "decyzją organu I instancji" umarzającą postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na rozebranie tamy zbudowanej przez bobry, zlokalizowanej na rowie melioracyjnym, działce o nr ew. [...], obręb S., gmina D. Stan sprawy przestawiał się następująco. Wnioskiem z 25 października 2010 r. M.S., K.S., A.L., I. i J.K. zwrócili się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o ustalenie czy na nieruchomościach rolnych stanowiących działki o nr ew. [...] położonych w obrębie geodezyjnym S., Gmina D. nadal przebywają bobry. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], pismem z 27 grudnia 2010 r. stwierdził, że podczas wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2010 r. nie stwierdzono śladów bytowania bobrów. Tama bobrowa zlokalizowana w odpływie ze zbiornika i piętrząca wodę nie jest wykorzystana i odbudowywana przez zwierzęta. Wnioskujący zakwestionowali formę w jakiej udzielono odpowiedzi na ich wniosek wywodząc, że powinna w tym przedmiocie zostać wydana decyzja administracyjna. Pismem z 8 lutego 2015 r. M.S. wniósł do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu złożonego wniosku. Wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/OL 13/15 zobowiązano RDOŚ w [...] do rozpoznania wniosku z 25 października 2010 r., pod kątem art. 118 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji umorzył postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na rozebranie tamy zbudowanej przez bobry zlokalizowanej na działce nr [...] obręb S. Organ uznał, że brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia ponieważ decyzją z [...] lutego 2014 r. znak: [...] zezwolono nadleśnictwu K. na zniszczenie 1 tamy bobrowej utworzonej na workach jutowych, ułożonej na rowie melioracyjnym przy działce o nr ew. [...]. Decyzja ta została wykonana przez Nadleśnictwo K. Przetamowanie zostało rozebrane a rów na działce [...] nie jest blokowany, co potwierdza kontrola realizacji zezwolenia na zniszczenie tamy. Organ nadto stwierdził, że nie posiada kompetencji na wydania zezwolenia na osuszanie terenu w tym na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Poza tym osuszenie całego rozlewiska spowodowałoby naruszenie zakazu zmiany stosunków wodnych obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej [...]. Odwołanie złożył M.S. stwierdzając, że wniosek nie dotyczył rozebrania tamy bobrowej czyli nie był wywodzony z art. 56 ustawy o ochronie przyrody, tylko dokonania czynności związanych ze zmianą stosunków wodnych tj. art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Wobec wątpliwości organu, konieczne było wezwanie wnioskujących do sprecyzowania wniosku, czego organ nie uczynił. Zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 24 § 3 K.p.a. gdyż pracownicy organu którzy zajmowali się wyjaśnieniem sprawy zakończonej sporną decyzją brali udział w postępowaniach sądowych i przygotowawczych zeznając na niekorzyść skarżącego. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że wniosek z 25 października 2010 r., w części dotyczy rozebrania tamy zbudowanej przez bobry a zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] nie może być merytorycznie rozpoznany. Potwierdził to WSA w Olsztynie w wyroku z 21 kwietnia 2015 r. Organ stwierdził, że tama której dotyczy wniosek została rozebrana. O jej usunięcie wystąpił Nadleśniczy Nadleśnictwa K. a RDOŚ w [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. zezwolił na jej zniszczenie. Decyzja została wykonana i rów melioracyjny na działce [...] nie jest blokowany, co potwierdziła kontrola realizacji ww zezwolenia. Oznacza to że nie istnieje przedmiot postępowania. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 24 § 1 pkt 4 i 5 i 24 § 3 K.p.a. ) ponieważ pracownicy ci nie byli świadkami w sprawie, którą prowadzili ale świadkami w sprawie o wykroczenie dotyczące spuszczania wody z rozlewiska zlokalizowanego na terenie działek [...] i [...]. Nie świadczyli przeciwko skarżącemu ale przestawiali stan faktyczny w sprawie. Zdaniem organu sprawa niniejsza obejmuje postępowanie w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody a nie kwestii osuszania terenu w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody – co potwierdza wyrok WSA w Olsztynie z 21 kwietnia 2015 r. Z tych względów, zdaniem organu II instancji, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący M.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z chwilą rozebrania tamy z worków w rowie melioracyjnym nr [...]; -art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewydanie decyzji na osuszenie (zmianę stosunków wodnych) w sytuacji gdy na obszarze działek nr [...] w dniu umorzenia postępowania były nadal rozlewiska wody; -art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody jako nieprawidłową podstawę prawną decyzji o umorzeniu postępowania. Organ nie posiadał kompetencji do wydania decyzji na rozebranie pozostałości tamy bobrowej i wybudowana w tym miejscu tamy z worków z piaskiem w rowie melioracyjnym. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił tok postępowania administracyjnego wywodząc, że organ administracji umyślnie uchyla się od wydania decyzji w przedmiocie podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do osuszenia pól, pominięcie przez organ faktu iż zalanie powstało nie w sposób naturalny ale działaniem człowieka poprzez narzucenie worków na resztki tamy bobrowej do rowu melioracyjnego nr [...], przyznając jednocześnie, że mimo rozebrania tamy nadal na wymienionych we wniosku działkach istnieją rozlewiska wody. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza zasadę praworządności poprzez naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego a w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania K.Z. pismem z 6 czerwca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu administracyjnym był wniosek z 25 października 2010 r. dotyczący ustalenia czy znajdująca się na rowie melioracyjnym nr ew. [...] tama jest wykorzystywana przez bobry a jeżeli nie to o wydania zgody na jej rozbiórkę oraz osuszenie terenu. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada skargowości, co oznacza że organ związany jest wnioskiem strony i tylko w takim zakresie może podejmować czynności procesowe. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie taki wniosek został złożony a co za tym idzie, że organ miał obowiązek go rozpatrzyć – zgodnie z intencją strony wnioskującej. Sąd rozpoznając skargę na decyzję organu administracji uwzględnia stan faktyczny w sprawie istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, Sąd oceniając decyzję organu II instancji, uznał, że organ prawidłowo ustalił, że na datę jej wydania nie istniał przedmiot rozstrzygnięcia. Tama której dotyczył wniosek została rozebrana na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję RDOŚ w [...] z [...] lutego 2015 r. znak: [...] zezwalającą na jednorazowe zniszczenie 1 tamy utworzonej przez bobry w rowie melioracyjnym, wchodzącym w skład działki nr [...]. Wniosek z 25 lipca 2013 r. pochodził od Nadleśnictwa K. Organ przeprowadził działania kontrolne związane z wykonaniem decyzji z [...] lutego 2014 r. i stwierdził, że tama została rozebrana. (kontrola znak: [...]). Okolicznościom tym nie zaprzeczał także skarżący podczas rozprawy sądowej 21 czerwca 2016 r. Z jego wyjaśnień wynikało także w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek z 25 października 2010 r. dotyczył "rozebranej tamy". W związku z tym organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i wysnuły prawidłowy wniosek o braku przedmiotu rozstrzygnięcia, co w świetle art. 105 § 1 K.p.a. uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. W tym wypadku brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, ponieważ tama, której dotyczył wniosek została rozebrana. Podkreślić należy, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie zmodyfikował pierwotnego wniosku poprzez wskazanie, że powstały inne tamy, nie powoływał tych okoliczności także w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym organ administracji, będąc związany pierwotnym wnioskiem, nie mógł orzekać w przedmiocie innych, powstałych na rowie melioracyjnym nr ew. 81 tam i oceniać czy żyją tam bobry czy też nie. Bez prawnokształtującego znaczenia jest to, że decyzja GDOŚ z [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję RDOS w [...] z [...] lutego 2014 r., wyrokiem WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r., została nieprawomocnie uchylona skoro i tak, bez względu na podstawy uchylenia, decyzja organu II instancji jako ostateczna został przez Nadleśnictwo wykonana, co jest okolicznością niesporną między stronami. Jak wynika z przebiegu postępowania administracyjnego niewątpliwe zalewanie działek stanowiących własność skarżącego wynika m.in. ze zmiany stosunków wodnych na skutek pojawiających się na rowach melioracyjnych tam bez względu na to czy zostały one wybudowane przez bobry czy też są wynikiem działania człowieka. Tamy te budowane są na rowie melioracyjnym, stanowią sztuczny twór utrudniający utrzymanie dotychczasowych stosunków wodnych. Organy ochrony środowiska powołane są do ochrony przyrody a nie do podejmowania czynności związanych z utrzymaniem stosunków wodnych. Nie są także powołane do podejmowania czynności, które doprowadziłyby do likwidacji szkód powstałych, tak jak w tym przypadku, prawdopodobnie na skutek pojawienia się na urządzeniach melioracyjnych tam blokujących swobodny przepływ wody. Powołany przez skarżącego art. 118 § 1 ustawy o ochronie przyrody statuuje obowiązek zgłoszenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska podjęcia czynności polegających na prowadzenia na obszarach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 79 w obrębach ochronnych wyznaczonych na podstawie ustawy z 18 kwietnia 1985 r, o rybactwie śródlądowym a także w obrębie cieków naturalnych, określonych działań w tym obejmujących roboty ziemnie mogące zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe (art. 118 ust. 1 pkt 4 ). Natomiast kwestie związane z utrzymaniem w należytym stanie urządzeń melioracyjnych, zachowaniem stanu i brzegów publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, usuwania przeszkód oraz zmian w odpływie wody regulują przepisy ustawy Prawo wodne (m.in. art. 29, 22). Jednym ze sposobów realizowania zasady utrzymania wód jest możliwość rozbiórki lub modyfikacji tam bobrowych oraz zasypywanie nor bobrów na brzegach śródlądowych wód powierzchniowych, o czym stanowi art. 22 ust. 1b pkt 8 ustawy Prawo wodne. W związku z tym organ ochrony środowiska nie posiada kompetencji do podejmowania czynności mających na celu przywrócenie stosunków wodnych. Z mocy art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska może co najwyżej zezwolić w stosunku do gatunków częściowo chronionych / a takiej podlegają bobry/ na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 i 1a oraz 52 ust. 1 i 1a. (n.p. zakazy umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt czy niszczenia ich siedlisk). Wbrew zarzutom skargi, organ przeprowadził postępowanie administracyjne i na jego podstawie uznał, będąc związany wnioskiem, że nie ma możliwości oceny czy w okolicy tamy na rowie melioracyjnym żerują bobry skoro tama ta została rozebrana. Nie jest natomiast istotne jakim pobudkami kierował się organ i czy rzeczywiście, tak jak wywodzi strona w uzasadnieniu skargi, celem działania organu było bezprawne niedopuszczenie do rozszerzenia zabudowy i działanie w interesie osób, które się już wybudowały czy doprowadzenie do zaniżenia wartości gruntów skarżącego. Organ ochrony środowiska nie jest też właściwy do rozstrzygania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Kompetencja ta, zgodnie z art. 60 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2015.199 ), przysługuje prezydentowi, burmistrzowi, wójtowi miasta. Sąd nie podziela poglądu strony, że organ ochrony przyrody powinien merytorycznie rozstrzygnąć wniosek na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody i ustalić jakie działania będą właściwe i konieczne do osiągnięcia celu jakim jest osuszenie pól. Jak to zostało opisane wyżej organy ochrony przyrody nie są właściwe do podejmowania działań mających na celu przywrócenie stosunków wodnych. Zastosowanie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie daje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencji do wydania decyzji wskazującej sposoby doprowadzenia do przywrócenia stosunków wodnych. Z art. 118 pkt 8 wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska może, w przypadku gdy zostanie zgłoszony sprzeciw do prowadzenia działań o jakich mowa w ust. 1 art. 118, nałożyć obowiązek uzyskania decyzji w warunkach prowadzenia działań jeżeli np. naruszają one przepisy dotyczące form ochrony przyrody czy spowodowałyby pogorszenie stanu środowiska. Sąd nie podziela skargi w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego – art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Co prawda przepis ten został powołany w sentencji decyzji to jednak podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis o charakterze procesowym – art. 105 § 1 K.p.a. i w odniesieniu do organu II instancji – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ostatecznie, w ocenie Sądu organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wysnuły niewadliwe wnioski co do braku podstaw do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego z 21 października 2010 r. Organ w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia oceniał zebrane dowody. Uzasadnienie spełnia przesłanki z art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło w trakcie rozpoznawania sprawy do naruszenia przez organ art. 6 K.p.a (zasady legalności). Organ zastosował prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia – art 105 § 1 K.p.a. Także nie budzi wątpliwości ustalenie organu, iż brak było podstaw do wyłączenia pracowników organ od rozstrzygnięcia gdyż nie zachodziła żadna z przesłanek o jakich mowa w art. 24 ust. 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.