IV SA/Wa 633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi G. S., S. S., L. S., J. D., K. S., L. S., B. G. i H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. S., L S., S. S., J. D., K. S., L. S., B. G. i H. O., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1964 r. (nr [...]) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], o powierzchni 4693 m2, zapisanej w KW nr [...], oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność L., C., J. i H. S. (następców prawnych J.S.). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] października 1964 r., wydanym na podstawie art. 14 i art. 20 ustawy z 12 maca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) orzekło o wywłaszczeniu (pod stadion sportowy) za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa opisanej nieruchomości. Odszkodowanie w kwocie 16.894,80 zł. przyznano J. J. – władającemu tą nieruchomością. L. S., H. O., L. Z., J. D., G. S., B. G., K. S., L. S. oraz S. S. złożyli w dniu [...] czerwca 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. Minister postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. przekazał ten wniosek Ministrowi Infrastruktury według właściwości. We wniosku wnioskodawcy wywiedli, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ J. J. nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem strony, umowa kupna-sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1935 r., na którą powołuje się organ, nie może być dowodem, że J. J. posiadał prawo własności tej nieruchomości, ponieważ wynika z niej jedynie, że przedmiotem kupna-sprzedaży był grunt o pow. 1520 m2. W piśmie z [...] października 2010 r. strona podniosła, że J. J. władał wywłaszczoną nieruchomością bez tytułu prawnego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1964 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1964 r. nie jest dotknięte wadami prawnymi powodującymi konieczność stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie właściciele nieruchomości (L., C., J. i H. S.) mieli świadomość, że sporna nieruchomość w chwili wywłaszczenia pozostawała w nieformalnym władaniu J. J., który w dniu [...] sierpnia 1935 r. zawarł z J. S. - poprzednikiem prawnym skarżących, przedwstępną umowę sprzedaży i w związku z tym oświadczyli, że "nie zajmują stanowiska co do gruntu" i nie zażądali odszkodowania (protokoły rokowań z [...] i [...] maja 1964 r.). Według organu nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że orzeczenie z dnia [...] października 1964 r. zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie o wywłaszczeniu za odszkodowaniem zostało bowiem doręczone właścicielom hipotecznym nieruchomości oraz J. J. – nieformalnemu posiadaczowi tej nieruchomości. Organ podkreślił, że właściciele hipoteczni nieruchomości nie kwestionowali udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J. J., mimo że nie zawarł on z J. S. ostatecznej umowy nabycia nieruchomości w formie aktu notarialnego i nie odwołali się od decyzji z [...] października 1964 r. Organ dodał, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy, w wyniku pomnożenia powierzchni działki przez kwotę 3,60 zł za metr kwadratowy. Z tych wszystkich względów, zdaniem Ministra, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że kwestionowana decyzja narusza przepisy powołane we wniosku o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] lutego 2015 r., uzupełnionego pismem z [...] lutego 2005 r. H. O., L. Z., J. D., L. S., G. S., B. G., K. S., L. S. oraz S. S. zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy powtórzyli argumentację zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Podkreślili, że J. J. był jedynie nieformalnym posiadaczem wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że jest on stroną postępowania wywłaszczeniowego i następnie do przyznania mu odszkodowania za sporną nieruchomość. Wnioskodawcy podkreślili, że J. J. nie nabył również prawa własności tej nieruchomości przez zasiedzenie, ponieważ nie władał nieprzerwanie tą nieruchomością przez 20 lat. Stwierdzili również, że przedwstępna umowa sprzedaży spornej nieruchomości zawarta miedzy J. J. i J. S. nie zawiera pełnego oznaczenia nieruchomości (numeru geodezyjnego i powierzchni). Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1964 r. W szczególności Minister stwierdził, że hipoteczni właściciele spornej nieruchomości wiedzieli o umowie sprzedaży i "nie czuli się jak właściciele nieruchomości," nie kwestionowali udziału samoistnego posiadacza spornej nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ odwoławczy stwierdził, że właściciele hipoteczni spornej nieruchomości, wbrew temu co stwierdzili we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, otrzymali decyzję o wywłaszczeniu. Dalej podkreślił, że J. J. do czasu wywłaszczenia jako samoistny posiadacz mógł zasiedzieć wywłaszczoną nieruchomość, co pośrednio potwierdza okoliczność, że przeprowadził on postępowanie o zasiedzenie co do pozostałej, niewywłaszczonej części nieruchomości. G. S., L. S., S. S., J. D., K. S., L. S., B. G. i H. O. wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili m. in., że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący stwierdzili, że przyznanie samoistnemu posiadaczowi nieruchomości statusu strony postępowania w przedmiocie wywłaszczenia naruszało art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 pkt 2 ppkt 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ status strony w tym postępowaniu przysługiwał jedynie właścicielom nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej. Zdaniem skarżących organy orzekające w tej sprawie powinny ustalić, dlaczego J. S. pomimo zastrzeżenia w przedwstępnej umowie kupna-sprzedaży nieruchomości z 1935 r. nie stawił się u notariusza celem sporządzenia formalnego aktu kupna-sprzedaży (art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1993 r. – Prawo o notariacie). Na tej postawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu, jako że ich zdaniem, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym rażącego naruszenia prawa upatrują nie tyle w samej zasadzie tj. wywłaszczeniu na potrzeby wybudowanego stadionu sportowego, co we wskazaniu przez decyzję z [...] października 1964r. podmiotu uprawnionego do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Argumentacja prawna podawana konsekwentnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i skardze do sądu koncentruje się na wywiedzeniu, że J. J. nie był właścicielem przejętej nieruchomości, na której w czasie okupacji został zbudowany stadion. W ocenie Sądu jako okoliczność bezsporną należy przyjąć, co trafnie ustalił i ocenił organ, że J. J. nie był właścicielem przejętej działki bowiem przy nabywaniu jej nie została zachowana forma aktu notarialnego. Odjęcie zatem własności nastąpiło z poszkodowaniem spadkobierców J. S., który nadal pozostawał hipotecznym właścicielem działki. Ta okoliczność jednak zdaniem Sądu nie skutkuje, że co do zasady wywłaszczenie było niezgodne z ustawą z 12 maca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W razie wystąpienia przesłanek statuowanych w art. 47 tej ustawy wywłaszczenie następowało niezależnie czyją przejmowano nieruchomość. Jak zbadał to dokładnie organ w zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia prawa przy dokonywaniu subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do normy art. 47 ustawy przy wydawaniu orzeczenia w 1964r. tj. stadion został wzniesiony przez byłe władze okupacyjne, a jego wartość przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Ponadto wywłaszczenie nastąpiło do dnia [...] grudnia 1964r. Natomiast wątpliwa była część orzeczenia w pkt 2. tego orzeczenia tj. wskazania podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżących, że doszło do rażącego naruszenia prawa bowiem wadliwie przyjęto, że właścicielem przejmowanej przez Państwo działki jest osoba, która w sposób oczywisty i nie podlegający ocenie nie była jej właścicielem bowiem nabyła ją bez zachowania formy aktu notarialnego. Nie we wszystkich jednak wypadkach stwierdzenie rażącego naruszenia prawa daje organowi prawo do stwierdzenia nieważności orzeczenia dotkniętego takim naruszeniem. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa albo gdy skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa nie sposób zaakceptować z punktów widzenia konstytucyjnej zasady praworządności. W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje ta decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (czyli rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94 (OSN 1994 z 3, poz. 36), wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 (ONSA 1993, z. 1, poz. 23), z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 (lex nr 10605) i z dnia 12 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04 (lex nr 1405535), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/13 (lex nr 1377834)). Trzeba jednakże podkreślić, że co prawda przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie przewiduje czasowych ograniczeń do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu (kilkadziesiąt lat), a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W tym wyroku Trybunał stanął na stanowisku, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej o prawach strony. Trwałość decyzji administracyjnej służy bowiem realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilność obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych. Z tych względów, jeżeli nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszenia ostatecznej decyzji zagraża tym wartościom, Trybunał przyznał pierwszeństwo ich ochronie, uznając że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa również powinna podlegać czasowemu ograniczeniu. W uzasadnieniu tego stanowiska Trybunał podniósł ponadto, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. rozwiązanie prawne stanowi, zdaniem Trybunału nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad. Ten zakresowy wyrok Trybunału ma, zdaniem Sądu, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po pierwsze - w tej sprawie mamy do czynienia ze znacznym, kilkudziesięcioletnim upływem czasu od wydania spornej decyzji z [...] października 1964 r. (około 42 lat), a po drugie - decyzja ta była podstawą nabycia prawa (do odszkodowania). Kierując się tych wyrokiem TK Sąd jest zdania, że nie ma podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. Ze względu na treść art. 158 § 2 k.p.a., Sąd ponownie stwierdza, mając na uwadze art. 19 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że decyzja z dnia [...] października 1964 r. została wydana z oczywistym naruszeniem prawa. Mocą tej decyzji odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przyznano J. J., który nieformalnie nabył nieruchomość w 1935 r. zapłaciwszy za nią pełną umówioną kwotę i władał tą nieruchomością po jej nabyciu. Z treści tej umowy, nazwanej umową przedwstępną kupna - sprzedaży wynika, że J. J. nabył od J. S. sporną nieruchomość i zapłacił za nią umówioną kwotę. W związku z tym J. J. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym za zgodą hipotecznych właścicieli nieruchomości, którzy potwierdzili w tym postępowaniu, że nie zgłaszają roszczeń z tytułu wywłaszczenia sprzedanej wcześniej nieruchomości. Następcy prawni J. S., uczestniczący w postępowaniu wywłaszczeniowym nie zaskarżyli decyzji wywłaszczeniowej przyznającej odszkodowanie J. J.. Niemniej jeśli chodzi o stosunki własnościowe podmiotem, któremu orzeczenie odjęło własność nadal byli spadkobiercy J. S.. Bez znaczenia pozostaje zarzut dotyczący zasiedzenia przez J. J. pozostałej części działki zakupionej nieformalnie w 1935r. Okoliczność ta jedynie potwierdza niekwestionowany fakt braku skutków rzeczowych owej umowy z 1935r. Jeśli bowiem J. J. nabyłby skutecznie prawo własności na podstawie umowy z 1935r. bezprzedmiotowe byłoby regulowanie stanu prawnego poprzez wszczynanie postępowania o stwierdzenie zasiedzenia. Nie jest bowiem możliwe nabycie własności w sytuacji gdy dany podmiot pozostaje właścicielem danej rzeczy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., że skarga G. S., L. S., S. S., J. D., K. S., L. S., B. G. i H. O. nie jest uzasadniona. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu a jego skutków społeczno-prawnych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie, bowiem przez szereg lat spadkobiercy J. S. nie kwestionowali uprawień do zarządzania zakupioną nieruchomością przez J. J., jak również jego następców prawnych. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. oz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.