IV SA/Wa 634/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i T. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] oraz załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieustalenia przebiegu drogi na przedmiotowej działce; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz T. K. i A. K. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. K. i A. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w [...]. Zaskarżyli tę uchwałę w całości, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę wydania skarżonej uchwały, zgodnie z ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na datę wydania skarżonej uchwały, polegające na: a. zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, że należąca do skarżących nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], posiadająca status działki budowlanej, jest w rzeczywistości formalnie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, choć dostęp faktyczny istnieje przez działkę Gminy; b. braku wyodrębnienia w tym planie działki pod ulicę [...] jako drogi publicznej z działki gminnej nr [...] pomimo, że działka ta stanowi własność Gminy [...] i faktycznie od kilkudziesięciu lat istnieje na niej ulica [...], posiadająca metrykę oraz ulica ta widnieje w statucie Miasta [...], a także istnienie tej ulicy ów plan przewiduje pomimo, że błędnie nie wyodrębniono pod nią z działki nr [...] odrębnej działki pod drogę publiczną; c. nadużyciu przyznanego Gminie [...] władztwa planistycznego poprzez ograniczenie skarżącym sposobu wykonywania przez nich ich prawa własności na skutek pozbawienia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 1 pkt 1-8 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieprawidłowym i niezgodnym z rzeczywistością przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego pod "tereny zieleni miejskiej" terenu, na którym znajduje się działka nr [...] Gminy [...] w sytuacji, gdy na tej działce od kilkudziesięciu lat istnieje ulica [...] stanowiąca dojazd od ulicy [...] do nieruchomości, które obecnie stanowią własność skarżących, a zatem należało tę ulicę wyodrębnić i przeznaczyć ją na drogę i wskazać jej przepisane prawem parametry. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według przepisanych norm i opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...], wniosła: 1. w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, iż na chwilę wniesienia przedmiotowej skargi, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku, ewentualnie o zawieszenie postępowania zainicjowanego wniesieniem przekazywanej skargi do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego pod sygnaturą IV SA/Wa 3182/17; 2. ewentualnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona przed rozpoczęciem biegu ustawowego terminu dla jej wniesienia i bez uprzedniego bezskutecznego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 3. ewentualnie o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 3 § 1 ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei § 2 pkt 5) tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów m.in. jednostek samorządu terytorialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega więc wątpliwości, że Sąd władny był badać zaskarżoną uchwałę Przede wszystkim odnieść się należy do wniosków organu o odrzucenie skargi. W tym względzie Sąd wskazuje, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3182/17, tut. Sąd odrzucił skargę T. K. i A. K. (wniesioną w października 2017 r.) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], z uwagi na jej przedwczesność, gdyż przed jej wniesieniem skarżący nie wezwali organu do usunięcia prawa. Postanowienie to jest prawomocne. W dalszej kolejności zauważyć trzeba, że pismem datowanym na 8 grudnia 2017 r. T. K. i A. K., reprezentowani przez adwokata, wezwali Gminę [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], bądź też dokonanie czynności mających na celu wyodrębnienie z działki nr [...] terenu pod ulicę [...] lub podjęcie innych czynności mających na celu uregulowanie stanu prawnego tej ulicy (k. 132-133 akt administracyjnych t. 1/1). W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem datowanym na 30 stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał m.in., że nie jest możliwe uwzględnienie żądań wnioskodawców (k. 128-129 akt administracyjnych t. 1/1). W świetle powyższych ustaleń stwierdzić trzeba, że wnioski o odrzucenie skargi są bezzasadne, skoro w sprawie IV SA/Wa 3182/17 skarga została prawomocnie odrzucona, zaś w aktualnej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ostatecznie okazało się bezskuteczne. W ocenie Sądu, skarga okazała się częściowo uzasadniona, tj. w części dotyczącej § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] i załącznika graficznego do tej uchwały – w zakresie nieustalenia przebiegu drogi na tej działce. Okolicznością bezsporną w sprawie było, iż nieruchomość skarżących, składająca się z działek o numerach [...] i [...] (na której T. K. i A. K. zamieszkują), położona jest przy ul. [...] nr [...], co wynika z wypisu z rejestru gruntów, gdzie działki te określono jako tereny zabudowy mieszkalnej oznaczone symbolem B. Do drogi publicznej (ulicy [...]) z nieruchomości tej prowadzi faktyczna droga przez działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy [...]. Droga ta posiada metrykę ulicy o nazwie [...], z której wynika, że biegnie od ul. [...], jej funkcję określono jako lokalna miejska, a stopień dostępności – ogólnodostępna. W metryce tej określono nawet jej wymiary. Stan taki istnieje co najmniej od 1989 r., kiedy sporządzono przedmiotową metrykę. W rejestrze gruntów działka nr [...] widnieje jako Park im. [...], a stanowi lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI. Z kolei w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działkę nr [...] (m.in. w części bezpośrednio przylegającej do nieruchomości skarżących i oddzielającej ją od ul. [...] – k. 2-3 akt administracyjnych) oznaczono symbolem Z – tereny zieleni miejskiej. Natomiast § 18 zaskarżonej uchwały stanowi, że plan zakazuje przeznaczania terenów zieleni miejskiej, oznaczonej na rysunku planu symbolem Z, na inne cele. Mimo faktycznego istnienia ulicy [...] w [...] od kilkudziesięciu lat, to jednak ulica ta nie ma formalnego statusu drogi publicznej czy nawet wewnętrznej. W konsekwencji pomimo, że ulica ta prowadzi od ulicy [...] do nieruchomości skarżących, to nieruchomość ta nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej. Brak jest bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżących nieruchomości, która posiadałaby status drogi publicznej. Problem powyższy został dostrzeżony i wręcz przyznany przez organy Gminy [...], które jednak nie poczyniły niczego w kierunku jego rozwiązania. W piśmie z 8 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że nie jest w stanie wyodrębnić działki pod drogę z działki nr [...] bez dokonania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w stanowisku nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła decyzję o niezwłocznym uregulowaniu stanu prawnego ulicy [...] w [...] do stanu zgodnego ze Statutem Miasta [...] poprzez podjęcie działań zmierzających do zaliczenia tej ulicy do kategorii drogi gminnej. W ocenie Sądu, skarżący posiadają niewątpliwy interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem powoduje ona, że ich nieruchomość nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej pomimo, że faktyczny dostęp w postaci ulicy [...] istnieje od kilkudziesięciu lat. Za sprawą przedmiotowej uchwały występuje więc różnica pomiędzy stanem faktycznym na gruncie, gdzie w rzeczywistości istnieje droga, a stanem prawnym wprowadzonym przez tę uchwałę, która nie dość, że w ogóle nie przewiduje istnienia tej drogi, to jeszcze zakazuje przeznaczania m.in. tej części działki nr [...] (oznaczonej na rysunku planu symbolem Z) na inne cele, niż tereny zieleni miejskiej. Stwarza to jawny dysonans, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustala przebiegu drogi na przedmiotowej działce. Słusznie skarżący podnoszą, że do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. W konsekwencji przeznaczając tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową, Gmina uprawniona była - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Nie ulega wątpliwości, że art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Co prawda dotyczy to planów uchwalanych pod rządami tej ustawy, ale obowiązek ten można przenieść na grunt niniejszej sprawy z uwagi na zbliżone brzmienie przepisów obowiązujących w dacie wydania skarżonej uchwały. Mianowicie obowiązujący wówczas art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania; linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Obydwa te przepisy dotyczą zatem tego, co w planie zagospodarowania powinno się znajdować i każdy z przywołanych przepisów przewiduje, że plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać kwestie związane z drogami i ulicami. Uchwalając plan miejscowy, rada gminy powinna zatem dokonać analizy lokalnych potrzeb, aby właściwie zadecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, bowiem przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określonych terenów pod drogi jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem gminy, gdyż służy to porządkowi publicznemu. Plan miejscowy powinien określać w szczególności w jaki sposób tereny przeznaczone pod zabudowę będą miały dostęp do drogi publicznej. W tym miejscu ponownie należy podkreślić podobieństwo aktualnego stanu prawnego z istniejącym w dacie wydania skarżonej uchwały. Mianowicie art. 4 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 4 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym mówił, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należało, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Brzmienie przywołanych przepisów w zakresie będącym przedmiotem rozważań Sądu jest wiec tożsame. Uprawnienie Gminy [...], określane jako władztwo planistyczne (art. 4 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie może być uznane za dowolne działanie, lecz musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na określonych zasadach, zaś sytuacja polegająca na pozbawieniu w planie zagospodarowania przestrzennego dostępu działek budowlanych do dróg publicznych stanowi o przekroczeniu przez gminę tego władztwa i prowadzi do nieważności uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego. Brak ustaleń dotyczących zasad powiązań poszczególnych terenów z wyznaczonym w planie układem komunikacyjnym, nie zapewnia możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z ustalonym przeznaczeniem terenu jako działek budowlanych, co stanowi naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jego odpowiednikiem w przepisach obowiązujących na datę wydania skarżonej uchwały był art. 27 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powodowało nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Brak więc ustalenia zasad powiązań terenów w planie z układem komunikacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w sposób istotny, zaś obydwa przywołane przepisy mówią, że naruszenie trybu sporządzania planu jest przesłanką nieważności uchwały, która taki plan zatwierdza. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie formą ustalenia lokalizacji drogi publicznej, tym samym jest on właściwym miejscem do uregulowania rozbieżności między stanem faktycznym, a stanem prawnym, które są przedmiotem niniejszej sprawy. Trzeba podkreślić, że ową rozbieżność i wynikający z jej tytułu problem przyznały organy Gminy [...], choć sprawą nie zajęły się w należyty sposób do dzisiaj. Natomiast ulica [...] istnieje od kilkudziesięciu lat, zatem kwestia ta powinna być rozwiązana już dawno. W szczególności Gmina przeznaczyła w planie obszar, na którym znajdują się m.in. działki skarżących, pod zabudowę mieszkalną. Jej obowiązkiem było zatem zapewnienie połączenia tego obszaru z siecią komunikacji miejskiej, albowiem bez dostępu do drogi publicznej nie można formalnie zrealizować założeń takiego przeznaczenia przedmiotowego obszaru. Art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby działka pod zabudowę miała prawny dostęp do drogi publicznej. Przepis ten nie ma co prawda odpowiednika w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, ale taką samą funkcję (tj. nakaz prawny zapewnienia dostępu do drogi publicznej) pełniły obowiązujące na dzień wydania skarżonej uchwały art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym im ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw z 22 sierpnia 1997 roku (Dz. U. Nr 111, poz. 726). Stąd plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza pewien obszar pod zabudowę mieszkalną, a nie zapewnia temu obszarowi dostępu do drogi publicznej, jest w zasadzie fikcyjny, wewnętrznie sprzeczny, a w dodatku ogranicza władcze uprawnienia właścicieli nieruchomości w takim obszarze do zabudowy tych nieruchomości. Trzeba też zauważyć, że w przypadku wydzierżawienia czy sprzedaży działki nr [...], nieruchomość skarżących może zostać pozbawiona także faktycznego dostępu do drogi publicznej. Obecna sytuacja jest więc niedopuszczalna. Jak wynika z pism Gminy, zamierza ona zająć się niniejszą sprawą dopiero w bliżej nieokreślonej przyszłości, przy sporządzeniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina zatem wie, że obecna sytuacja stanowi jej przeoczenie i akceptuje istnienie nieprawidłowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. W konsekwencji skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale innych naruszeń prawa, które skutkowałyby jej nieważnością w pozostałym zakresie, tj. poza § 18 we wskazanej wyżej części. Dlatego też, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w punkcie 2. wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 3. sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i w związku z art. 202 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżących kwotę składa się uiszczony przez nich wpis od skargi w kwocie 300 zł - ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.