IV SA/Wa 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012 r. - zaskarżonym skargą przez Z.w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej w skrócie: RDOŚ w O.) z [...] września 2011 r., którym nieuzgodniono projektu decyzji zezwalającej na usunięcie 2 drzew należących do gatunków lipa drobnolistna i topola czarna, rosnących w obrębie pasa drogowego dróg wojewódzkich nr [...] i nr [...] na terenie gminy L. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 6 lipca 2011 r. Z. w O.zwrócił się, na podstawie art. 83 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1 wydanie zezwolenia na usunięcie 2 drzew n 1220, ze zm.) do Burmistrza L. o, należących do gatunków lipa drobnolistna i topola czarna, rosnących w obrębie pasa drogowego dróg wojewódzkich o nr odpowiednio: [...] i [...], na terenie gminy L. Wnioskodawca wskazał, że drzewa zagrażają bezpieczeństwu ruchu, posiadają suche gałęzie w koronach, a drzewo przy drodze nr [...] ogranicza widoczność przy wyjeździe z drogi podporządkowanej. Pismem z 16 sierpnia 2011 r. Burmistrz L. przekazał projekt decyzji zezwalającej na usunięcie przedmiotowych drzew wraz z aktami sprawy, RDOŚ w O., wnosząc o jego uzgodnienie, zgodnie z art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody. Postanowieniem z [...] września 2011 r. RDOŚ w O. odmówił uzgodnienia wskazanego projektu decyzji. W uzasadnieniu podano, że usunięcie topoli jest konieczne, ponieważ drzewo jest obumarłe oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi. Natomiast lipa drobnolistna jest drzewem zdrowym. Jest to jedyna pozostałość starych zad rzewień przydrożnych w odległości kilkuset metrów. Usuwanie drzew przydrożnych jest rozwiązaniem ostatecznym i powinno być stosowane tylko wtedy, gdy zostaną wyczerpane inne możliwości zabezpieczenia ruchu drogowego. Zarządca drogi powinien podjąć działania pozwalające na zachowanie drzewa i poprawiające widoczność na wjeździe z drogi podporządkowanej. Natomiast, aby zminimalizować prawdopodobieństwo uszkodzenia linii energetycznej, należy usunąć gałęzie wchodzące w kolizję z linią z zachowaniem kształtu korony. Na ww postanowienie zażalenie wniósł Z. w O. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. - obecnie zaskarżonym do Sądu - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2011 r. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego sprzeczności sentencji postanowienia RDOŚ O. z jego uzasadnieniem, wskazał, że interpretując literalnie brzmienie art. 83 ust 2a ustawy o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia lub nie decyzję zezwalającą na usunięcie drzew i krzewów. Regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym postępowaniu jest organem, który zajmuje pewne stanowisko względem otrzymanego projektu. W związku z czym, w postanowieniu jedynie zgadza się lub nie z treścią projektu decyzji, nie może zmieniać jego treści. Przedmiotem uzgodnienia był projekt w brzmieniu przekazanym przez organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew. Błędne jest uzgadnianie projektu decyzji na usunięcie drzew pod pewnymi warunkami lub uzgadnianie projektu w części. Takie rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne i niewykonalne. W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu zezwolenia ze względu na brak wystąpienia, w jego ocenie, przesłanek przemawiających za usunięciem przedmiotowej lipy. W takim przypadku niemożliwe jest uzgodnienie projektu zezwolenia jedynie w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie topoli czarnej, albowiem projekt decyzji dotyczy dwóch drzew. Przywołując zarzut strony dotyczący sugerowania w zaskarżonym postanowieniu wykonania czynności wpływających na bezpieczeństwo ruchu na drodze, organ wyjaśnił, że postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a. ma na celu ocenę projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów w zakresie zagadnień, które leżą w kompetencji organu uzgadniającego. Organem tym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości leży kontrola zgodności decyzji administracyjnej z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Aby ocenić zasadność usunięcia drzewa niezbędne jest odniesienie się do celowości jego usunięcia, a więc niejednokrotnie do stanu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie drzewo powoduje oraz do możliwości zastosowania rozwiązań minimalizujących zagrożenie lub rozwiązań alternatywnych. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że j przedmiotowa lipa jest okazałym drzewem, w dobrym stanie zdrowotnym, stanowi pozostałość dawnych zadrzewień, w związku z czym odznacza się dużą wartością przyrodniczą i krajobrazową. W ocenie organu drzewo to nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W celu poprawienia widoczności na drodze istnieje możliwość zamontowania lustra drogowego. Okoliczność, że drzewo rośnie na obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz fakt, że nie stanowi ono zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, powoduje że, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], pozl [...]), jego usunięcie stanowiłoby naruszenie zakazu usuwania zadrzewień przydrożnych, obowiązującego na terenie Parku. Topola natomiast jest drzewem obumarłym, wobec czego istnieją przesłanki do jej usunięcia. W skardze Z. w O. podniósł, że: 1) postanowienie RDOŚ w O. z [...] września 2011 r. jest wewnętrznie sprzeczne. Treść sentencji koliduje z treścią uzasadnienia do postanowienia (czyli odmowa uzgodnienia usunięcia topoli czarnej, ze wskazaniem w uzasadnieniu na potrzebę jej usunięcia). Brak możliwości uzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzew w części prowadzi do przewlekania procedury wydania takiego zezwolenia. Przy dodatkowych ograniczeniach czasowych, związanych z okresem ochronnym ptaków podlegających ochronie gatunkowej, takie postępowanie skutkuje stwarzaniem dalszego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przez drzewa wymagające usunięcia. W konsekwencji, w celu uniknięcia przewlekłej procedury administracyjnej, zarówno wnioskodawca, jak i organ wydający decyzję na usunięcie drzew, winien przewidywać, które z drzew według organu uzgadniającego uzyskają opinię pozytywną, 2) RDOŚ w O. nie jest organem zarządzającym ruchem drogowym, w związku z tym pozbawione podstaw prawnych są jego stwierdzenia wkraczające w zakres bezpieczeństwa ruchu drogowego i dotyczące czynności w tym zakresie. Niedopuszczalne jest formułowanie sentencji postanowienia w oparciu o własne stwierdzenia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, do których ww organy nie mają umocowań prawnych, ponadto te umocowania są przypisane innym organom. Na podstawie art 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem drogowym na drogach wojewódzkich. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną postanowienia uzgodnieniowego w niniejszej sprawie stanowił art. 83 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Powołane przepisy wskazują, że organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, sporządza projekt decyzji w tym przedmiocie i następnie przekazuje go właściwemu organowi do uzgodnienia. Jednocześnie organ uzgadniający nie dokonuje rozstrzygnięcia sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, a jedynie wyraża stanowisko w zakresie swojej właściwości i posiadanych kompetencji. Oznacza to, iż współdziała z organem głównym, do którego to należy wydanie decyzji o zezwoleniu (bądź odmowie) usunięcia wnioskowanych drzew. Działając, zatem w porozumieniu z organem głównym, organ uzgadniający wydaje postanowienie, które jest formalnym wyrazem akceptacji stanowiska organu głównego w zakresie tych aspektów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które należą do właściwości organu współdziałającego. Brak wypracowania wspólnego stanowiska powoduje konieczność wydania negatywnego uzgodnienia, co w konsekwencji uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy, czego formalnym wyrazem musi być wydanie decyzji negatywnej w stosunku do strony wnioskującej. Z powyższego wynika, że użyty w art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody zwrot "po uzgodnieniu", a nadto i w art. 83 ust. 2 b ww ustawy, należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt zezwolenia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Organ uzgadniający ocenia, zatem projekt zezwolenia i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, w granicy przyznanych w tym względzie kompetencji, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Skoro przekazany do uzgodnienia projekt decyzji zezwalał na usunięcie dwóch drzew należących do gatunków lipa drobnolistna i topola czarna, rosnących w obrębie pasa drogowego dróg wojewódzkich nr [...] i nr [...] na terenie gminy L., a organ uzgadniający doszedł do przekonania, iż jedynie topola czarna mogłaby być usunięta, natomiast drugie ze wskazanych drzew jest drzewem zdrowym i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, to nie mógł uzgodnić przedstawionego projektu zezwolenia w kształcie zaproponowanym przez Burmistrza L. Zauważyć w tym względzie należy, iż skarżący składając wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie dwóch drzew winien liczyć się z sytuacją, że organy właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy mogą nie podzielić stanowiska strony wnioskującej co do potrzeby usunięcia obu drzew. Nadto dopiero po przeprowadzeniu właściwego postępowania administracyjnego możliwym jest ustalenie czy wskazane we wniosku drzewa mogą zostać usunięte w zgodzie z obowiązującym prawem. W niniejszym postępowaniu organ uzgadniający odmiennie aniżeli organ główny (i wnioskodawca) ocenił stan faktyczny zaistniały w sprawie, do czego miał prawo w zakresie swoich kompetencji. Z tego też względu zarzut skarżącego wskazany w pkt 1 należało uznać za chybiony. Odparcia wymaga także drugi ze wskazanych w skardze zarzutów, a dotyczący przekroczenia uprawnień przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Otóż art. 83 ust 2a ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek uzgodnienia zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się w obrębie pasa drogowego drogi publicznej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Literalna wykładnia powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że organ ten (i następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - jako organ odwoławczy) posiada ustawowe kompetencje do dokonania oceny przedstawionego projektu decyzji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego wskazaną kwestię. Trudno, zatem w sytuacji dokonywania uzgodnienia dotyczącego usunięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym, wymagać od organu, aby kwestie bezpieczeństwa ruch na tym terenie pominął. Organ uzgadniający projekt decyzji zezwalającej na usunięcie drzew musi kierować się po pierwsze treścią ww przepisu, który daje mu uprawnienie do dokonania uzgodnienia, po drugie przepisami systemowo regulującymi możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzew (i tak art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody wprawdzie dotyczy opłat, ale porusza okoliczność zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego) i po trzecie doświadczeniem, czy przesłankami racjonalnymi, skoro przepisy omawianej ustawy wprost nie formułują kryteriów, od których zależy możliwość uzyskania zezwolenia. Dokonana przez organy obu instancji analiza, co do zagrożenia dla ruchu drogowego była konieczna do zważenia wartości przyrodniczej drzew w stosunku do interesu społecznego, jakim jest - w tym przypadku - bezpieczeństwo ruchu drogowego. Rozpoznanie sprawy pod względem przyrodniczej wartości drzewa, przy braku odniesienia się do przyczyny jego usunięcia (którą jest zdaniem wnioskodawcy stan zagrożenia bezpieczeństwa ruchu) stawiałoby pod znakiem zapytania celowość uzgodnienia. W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić niezgodności z prawem czy dowolności. Podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem dogłębnego rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i utrwalenia poczynionych ustaleń w postaci materiału dowodowego sprawy, w konsekwencji uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego stanowiska zgodnie z wymogom jakie stawiają przepisy prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz wskazane przepisy prawa procesowego i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. nie naruszają prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.