IV SA/Wa 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną od Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołań Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i T. C., od decyzji Prezydenta W., Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz na części działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i części działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] (pod infrastrukturę i komunikację) położonych w rejonie ul. [...] w W. orzekło o uchyleniu w całości zaskarżoną decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].09.2008 r., a sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] września 2008 r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku "M." S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] złożonego dnia 15 września 2006 roku, uzupełnionego i skorygowanego w dniach 16 października 2006 r., 19 czerwca 2007 r., 6 listopada 2007r.., 7 stycznia 2008 r., 4 lipca 2008 r., wydał decyzję nr [...], o warunkach zabudowy, którą ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz na części działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i części działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] (pod infrastrukturę i komunikację) położonych w rejonie ul. [...] w W. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co potwierdza wykonana analiza obszaru stanowiąca załącznik nr 2 do w/w decyzji. W dniu 14 października 2007 roku odwołanie od w/w decyzji wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], podnosząc argumenty pozaprawne dotyczące pogorszenia warunków funkcjonalnych spowodowanych planowaną zabudową odnoszące się do wydolności instalacji kanalizacyjnej, przyłącza energetycznego, drogi dojazdowej. W dniu 23 października 2008 roku drugie odwołanie założył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], który wskazał na zły stan techniczny swojego budynku i możliwość jego pogorszenia spowodowaną realizacją planowanej zabudowy. W dniu 23 października 2008 r., trzecie odwołanie wniosła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która postawiła zarzuty naruszenia prawa, w tym przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. W dniu 5 listopada 2008 roku czwarte odwołanie wniosła T. C., która podniosła zarzuty naruszenia art. 107 k.p.a. i naruszenia prawa materialnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 25 października 2008 roku odwołanie złożyli również "Najemcy i Właściciele lokali mieszkalnych nieruchomości [...] w W.". Pismo to nie zostało jednak uznane przez Kolegium za odwołanie od decyzji nr [...], gdyż nie zostało ono podpisane i nie wymieniono imiennie osób je składających. Kolegium wyjaśniło, iż wszystkie odwołania złożono w wymaganym terminie, co potwierdzają zwrotne potwierdzenia doręczeń, w tym odwołanie wniesione przez T. C. złożono 14 dnia, a nie jeden dzień po terminie jak to błędnie obliczył organ pierwszej instancji (odebrano decyzję 22.10.08 - odwołanie wniesiono 5.11.08 tj. 14 dni). Uzasadniając przyczyny uchylenia decyzji Prezydenta W., Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku o warunkach zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, iż prowadząc postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności zobowiązane było do zbadania sprawy pod względem formalnoprawnym. Zdaniem Kolegium, z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżoną decyzję organ pierwszej instancji wydał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, obarczonego licznymi błędami proceduralnymi. Kolegium zarzuciło, iż organ pierwszej instancji w trakcie postępowania informował jego uczestników o utracie statusu strony, jednakże nie zachowując przewidzianej prawem formy takiego zawiadomienia. Kolegium podniosło, iż uznanie za stronę lub pozbawienie statusy strony danego postępowania musi być ujęte w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeśli MSM [...] była dopuszczona do postępowania na prawach strony to pozbawienie jej tego statusu musi nastąpić w formie postanowienia. Zmiana granic działek objętych wnioskiem nie może być samoistną przyczyną utraty przymiotu strony. Następnie Kolegium dokonało oceny poprawności sporządzenia skarżonej decyzji w związku z zarzutami naruszenia procedury administracyjnej jakie wnosiła T. C. uznając iż decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium w decyzji nie wskazano bowiem wszystkich stron . Na końcu skarżonej decyzji po słowie "otrzymują" znajduje się w poz. 4. zapis, "Osoby fizyczne -wg wykazu w aktach sprawy". Treść tego zapisu nie może usprawiedliwiać braku podania imiennego wykazu stron osób fizycznych. W ocenie organu odwoławczego decyzja z tak sformułowanym zapisem narusza dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a. i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowiło uchylić skarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z tych powodów Kolegium nie badało dalszych merytorycznych zarzutów do ustaleń skarżonej decyzji, w tym czy istotnie wnioskodawca może wykazać się uprawnieniem niezbędnym w procesie budowlanym do dysponowania na cele budowlane terenu objętego wnioskiem. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać ustalenia stron postępowania, jeśli będzie odmawiał uznania za stronę to musi tej czynności dokonać w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ winien bezwzględnie przestrzegać terminów dla rozpatrzenia sprawy, a o wszczęciu postępowania i przed jego zakończeniem winien zawiadomić wszystkie strony i pouczyć je, że mogą zapoznać się ze sprawą i wnieść wnioski i inne dowody, co do których organ musi się wypowiedzieć w uzasadnieniu decyzji kończącej sprawę. Pismem z dnia 24 marca 2009r. Spółka M. z siedzibą w W. skierowała skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 roku zarzucając decyzji: 1. brak dokonania oceny czy odwołanie wniosły osoby uprawnione (mające przymiot stron postępowania) tj. naruszenie przepisu postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.) mające istotny wpływ na wynika sprawy; 2. brak rozpoznania istoty sprawy, tj. brak dokonania oceny pełnego materiału dowodowego a jedynie odniesienie się do niektórych kwestii formalnych, tj. naruszenie zasad ogólnych k.p.a. mające istotny wpływ na wynika sprawy; 3.brak wystarczającego uzasadnienia prawnego decyzji, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisu postępowania art. 127 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji SKO w całości lub o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji służy stronie. Tymczasem żadna z osób które wniosły odwołanie nie zostały uznane za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a SKO nie dokonało nawet szczątkowej oceny statusu strony poszczególnych odwołujących się. W istocie SKO przyjęło i rozpoznało odwołania przyjmując, iż podmioty, które te odwołania wniosły mają przymiot strony, pomimo, iż podmioty te nie sąsiadują z zamierzoną inwestycją, nie były uznane za stronę w postępowaniu I instancji i nie wykazały (co wynika z uzasadnienia decyzji SKO) swojego przymiotu strony. Skarżąca podniosła ponadto, iż SKO nie wskazało podstawy prawnej zawartego w uzasadnieniu decyzji twierdzenia, iż "uznanie za stronę lub pozbawienie statusu strony musi być ujęte w formie postanowienia". Skoro SKO uznało brak takiego postanowienia za istotną wadę decyzji I instancji - powinno było wykazać, z jakich przepisów wynika opisywany obowiązek. Brak wskazania podstawy prawnej jest w tym wypadku naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i stanowi istotną wadę decyzji organu II instancji. W ocenie skarżącej nie ma potrzeby wydawania postanowienia o nadaniu lub odmowie statusu strony, gdyż krąg osób zainteresowanych (stron) ma charakter obiektywny. Organ określa krąg osób zainteresowanych, a prawidłowość ustalenia tego kręgu może być kwestionowana dopiero w odwołaniu od decyzji. Podmioty, które wniosły odwołanie nie wykazały swojej legitymacji, organ I instancji nie dokonał zaś w tym względzie żadnej analizy. Należy podkreślić, iż wobec zmiany zakresu wniosku M. S.A. zmienił się obszar potencjalnego wpływu inwestycji i organ I instancji zgodnie ze swoją kompetencją nie uznał podmiotów wnoszących odwołania za strony w postępowaniu. W szczególności nieruchomości podmiotów które wniosły odwołanie (abstrahując od kwestii, czy są to ich nieruchomości) przestały sąsiadować z obszarem objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podmioty te wnosząc odwołanie powinny były wykazać swoją legitymację, a SKO dokonać ustaleń w tym względzie. Decyzja SKO ustaleń takich nie zawiera. Zdaniem skarżącej odwołanie T. C. zostało wniesione po terminie co wynika z pisma Urzędu W. z 20.11.2008 roku i nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu. SKO natomiast terminu do wniesienia odwołania nie przywróciło. Odwołanie nie powinno być zatem rozpatrywane. W istocie organ odwoławczy zaniechał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji poprzestając na kilku uwagach formalnych, przy tym nieuzasadnionych prawnie (kwestia postanowienia). Ponadto strona skarżąca za chybiony uznała zarzut brak wymienienia danych osobowych osób fizycznych jest chybiony, gdyż art. 107 k.p.a. nie formułuje w jaki sposób strony mają być oznaczone - ważne by oznaczenie stron było dokonane w sposób nie budzący wątpliwości. Pismem z dnia 20 lipca 2009r. swoje stanowisko przedstawiła uczestniczka postępowania T. C. wnosząc o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż wydana ona została z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. A zatem w świetle powołanego przepisu prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Natomiast przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m. in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, a więc osobę nie mającą interesu prawnego. Jeżeli organ, w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego to wydaje wówczas orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże aby możliwym było orzeczenie o wskazanej treści, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a., a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji aby można było uznać ją za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Powyższe oznacza, iż w toku postępowania organ nie wydaje postanowień w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę. A zatem to na organie odwoławczym, a nie na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek ustalenia czy podmioty wnoszące odwołanie mają status strony w przedmiotowym postępowaniu i czy zachowano termin do ich wniesienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie wyjaśnienia czy podmiotom wnoszącym odwołania od decyzji Prezydenta W., Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku o warunkach zabudowy przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W tym miejscu podkreślić należy, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Należy przyjąć, że w tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28) wyrok NSA z dnia 4 lutego 1993 r., SA/Kr 558/92, ST 1993, nr 10, w którym stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony. W nauce zgodnie podkreśla się, że k.p.a. nie uzależnia realizacji przez stronę odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji (ograniczenie formalne). Prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miała status strony tego postępowania. W takim wypadku, bez względu na okoliczność, czy pozostałe podmioty wniosły odwołanie i w sprawie została wydana decyzja ostateczna, czy też stała się ona ostateczna z powodu jej niezaskarżenia, ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 581). W wyroku z dnia 16 lipca 2002 r. (II SA 2230/00, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I -instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (por. także wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1758/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., IV SA 1094/96, niepubl.). Sąd nie podzielił również zaprezentowanego przez Kolegium stanowiska, iż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż w decyzji nie wskazano wszystkich stron, a na końcu skarżonej decyzji po słowie "otrzymują" znajduje się w poz. 4. zapis, "Osoby fizyczne -wg wykazu w aktach sprawy". W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo w treści decyzji wskazał adresata decyzji jakim jest spółka M. Jednocześnie do akt sprawy załączona została imienna lista osób, które uznane zostały przez organ pierwszej instancji za strony i którym decyzja została doręczona. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym wyżej kierunku i dlatego działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.