IV SA/Wa 64/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego O. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2007 r., Minister Środowiska w wyniku rozpatrzenia odwołania O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. umarzającą postępowanie dotyczące wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania działań związanych z poborem piasku z dna W. w km (...) do km (...) szlaku żeglugowego wraz z wykorzystaniem i rozwojem nowego składowiska piasku na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "D.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że pismem z dnia (...) maja 2005 r. O. wniosło o wydanie przez Wojewodę (...) nakazu natychmiastowego wstrzymania działań związanych z poborem piasku z dna W. w km (...) oraz nakazu podjęcia w wyznaczonym terminie czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. (...). Wniosek swój Stowarzyszenie uzasadniło tym, że spółka P. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z W. w km (...) do (...), decyzji na składowanie piasku na terenie obwałowanym oraz zezwolenia wydawanego w trybie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.). Decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. Wojewoda (...) umorzył postępowanie dotyczące wydania natychmiastowego wstrzymania działań związanych z poborem piasku z dnia W. w km (...) do km (...) szlaku żeglugowego wraz z wykorzystaniem i rozwojem nowego składowiska piasku na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D.. W decyzji Wojewoda wyjaśnił, że pobór piasku z rzeki nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z czym w sprawie nie istniały podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania zezwolenia sygn. akt IV SA/Wa 64/08 wojewody na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.)- Tym samym w przedmiotowej sprawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody nie mógł mieć zastosowania. W odwołaniu O. podniosło, że Wojewoda (...) wydał skarżoną decyzję powołując się na nieaktualną treść art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz z naruszeniem § 3 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.). Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia (...) lutego 2007 r. wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - z dniem 28 lipca 2005 r. ust. 4 - 6 w art. 33 został uchylony przez art. 8 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 113, poz. 945), a art. 37 został zmieniony przez art. 8 pkt 3 ww. ustawy nowelizującej. Dlatego też przyznał słuszność stronie skarżącej, że wojewoda powinien sprawę rozpatrzyć w oparciu o znowelizowany art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy podniósł, że w brzmieniu art. 37 wojewoda nakazuje wstrzymanie działań na obszarze Natura 2000, jeżeli zostały one podjęte bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 33 ust. 3. Natomiast zgodnie z art. 37 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska wojewoda mógł nakazać wstrzymanie działań na obszarze Natura 2000, jeżeli zostały one podjęte bez zezwolenia określonego w art. 33 ust. 6 lub bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 33 ust. 3. Minister zaznaczył, że w związku z tym, iż Wojewoda w swojej decyzji odniósł się zarówno do kwestii czy prowadzone prace przez spółkę P. wymagały uzyskania zezwolenia określonego w art. 33 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody oraz czy było przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, to jego zdaniem nie jest zasadne przeprowadzanie powtórnego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego aktualne brzmienie tego przepisu. Minister wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na sygn. akt IV SA/Wa 64/08 gatunki bądź siedliska, dla ochrony których utworzono obszar Natura 2000, wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przepisami ww. ustawy Prawo ochrony środowiska przedmiotowe postępowanie przeprowadza się jedynie dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przed wydaniem decyzji, o których mowa w art.46 ust. 4 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego pobór piasku z rzeki nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód nie wymaga przeprowadzenia ww. procedury i w świetle obecnie obowiązującego prawa nie ma, w ocenie organu, podstaw do zastosowania art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło O. zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w związku z zapisem art. 46 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ponadto z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe wniosło o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest prawna możliwości wydania nakazu wstrzymania działań prowadzonych bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i szkodzącym siedliskom ptaków w obszarze Natura 2000, poprzez zastosowanie zapisu art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W ocenie skarżącego spółka P. prowadzi działania w strefie korytowej rzeki W., które zakłócają proces hydrologiczny polegający na zachowaniu roztopowości odcinka W. w L. Ponadto skarżący twierdzi, że rodzaj prac wydobywczych prowadzonych przez spółkę P. wskazuje, że należą one do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2572 ze zm.). Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie ustosunkował się do powyższego zarzutu, co mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. sygn. akt IV SA/Wa 64/08 Zdaniem skarżącego inwestor mając na uwadze treść art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody powinien zwrócić się do Wojewody (...) o wydanie decyzji w przedmiocie określenia warunków prowadzenia robót na obszarach zalewowych. Wydanie takiej decyzji musi być, zdaniem skarżącego, poprzedzone ustaleniem przez Burmistrza Miasta i Gminy L. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000. Brak decyzji środowiskowej winien, zdaniem skarżącego, skutkować rozpatrzeniem merytorycznego żądania Towarzystwa natychmiastowego nakazu wstrzymania wskazanych działań na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego zawartego w treści art. 118 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazania, iż decyzję ustalającą warunki prowadzenia robót wydaje się przed udzieleniem pozwolenia na budowę, nie można traktować rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że organ podjął czynności w celu ustalenia czy w sprawie zachodzi konieczność zastosowania art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że w granicach tego postępowania wojewoda, jak również organ II instancji nie ma kompetencji do wypowiadania się, czy prowadzona przez spółkę P. działalność kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z sygn. akt IV SA/Wa 64/08 punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, podstawą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania był art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie T. wystąpiło jako organizacja społeczna o wszczęcie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót związanych z poborem piasku z dnia W. oraz nakazu podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego danego obszaru w oparciu o przepis art. 37 ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym, obowiązkiem organu pierwszej instancji było przede wszystkim najpierw rozpatrzyć wniosek strony skarżącemu w aspekcie art. 31 § 1 pkt 1 kpa czy zachodzą przesłanki uprawniające O. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Rzeczą organu było zbadanie czy w tym konkretnym przypadku występują faktyczne i prawne powiązania celów statutowych tej organizacji społecznej o profilu ekologicznym z meritum sygn. akt IV SA/Wa 64/08 postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domagała się ta organizacja społeczna, wskazując na przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ustawy -o ochronie przyrody. Tymczasem organ pierwszej instancji z pominięciem tego etapu postępowania administracyjnego, który powinien się był zakończyć wydaniem stosownego postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, bądź o odmowie wszczęcia postępowania, na które stronie skarżącej służył środek prawny w formie zażalenia do organu wyższej instancji, wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy Sąd stwierdził brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co poprowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji przedwcześnie skorzystał z instytucji prawnej umorzenia postępowania w sprawie w trybie art. 105 § 1 kpa ze względu na wystąpienie, jego zdaniem, przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Wypada w tym miejscu zauważyć, iż organ nie mógł umorzyć postępowania, które de facto nie zostało wszczęte ani z urzędu, ani na wniosek. Nieprawidłowości tych nie dostrzegł organ odwoławczy przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia wniesionego przez stronę skarżącą, a to czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, jak również w tych okolicznościach sprawy wadliwą okazała się decyzja organu pierwszej instancji. Organy administracyjne rozpatrując wniosek O. uwzględnią powyższe wskazania i dopiero po zakończeniu postępowania co do tegoż wniosku, organy mogą rozważyć czy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, mając na uwadze, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialno -prawnych podstaw do władczej ingerencji organu, w formie decyzji administracyjnej i w tym kontekście oceni czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 37 ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.