IV SA/Wa 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. Z. i W. Z. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) nakazał "V. Sp. z o.o." sp. komandytowa (dalej jako "V. Sp. z o.o"), jako właścicielowi działki nr ew. [...] położonej w miejscowości W. usunięcie zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie na skutek wykonania przekopu w nasypie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. podtapianiu i zalewaniu nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ustalenia dokonane w toku postępowania. Stwierdził m. in. że w zagłębieniach terenu niektórych z nieruchomości stanowiących własność V. Sp. z o.o. (tj. o nr ew. [...] i [...]) utworzyło się rozlewisko wodne. Ponadto na nieruchomości o nr ew. [...] został! wykonany rów (przekop), którym wody opadowe skierowane zostały na sąsiednią nieruchomość skarżących (nr [...]), co z kolei spowodowało jej podmakanie. Ponadto wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] został zrobiony nasyp z ziemi o szerokości 1,5 mb. (zmiana rzędnej terenu). Na tej podstawie Wójt Gminy M. uznał, że V. Sp. z o.o. naruszyła stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. M. i W. Z. w odwołaniu od powyższej decyzji, podnieśli, że samo zakopanie przez V. Sp. z o.o przekopu w nasypie na nieruchomości o nr ew. [...] nie wyeliminuje różnicy poziomów pomiędzy gruntami o nr ew. [...] i [...], a co za tym idzie nie przywróci poprzedniego stanu wód na tych gruntach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że niewątpliwie na nieruchomości o nr ew. [...] nastąpiła zamiana stosunków wodnych wpływająca niekorzystnie na grunty sąsiednie. Powołując się na treść art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji podjął szereg czynności dowodowych, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i spełnia wymagania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach postępowania znajduje się m.in. opinia biegłego z zakresu budownictwa wodnego i melioracji. Z dokumentu tego wynika, że podwyższenie gruntu na nieruchomościach o nr [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości W. przez ich właściciela (V. Sp. z o.o ) nie miało wpływu na stan wody na gruncie, a zwłaszcza nie spowodowało zmiany kierunku odpływu tej wody- ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki [...]. Zmiana stosunków wodnych na gruntach jest natomiast konsekwencją przekopu powstałego na nieruchomości o nr [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżących [...]. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjął, że w tej sprawie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w szczególności dla działki nr [...], której właścicielami są skarżący. M. i W. Z. nie zgodzili się z tą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organowi odwoławczemu zarzucili poza naruszeniem prawa materialnego (art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości Skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. bezpodstawnie stwierdziło, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stosownie do art. 7 k.p.a. Podnieśli również, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że organ pierwszej instancji "uczynił zadość" obowiązkom wskazanym w art. 77 § 1 k.p.a. i podzielając stanowisko zaprezentowane przez Wójta Gminy M. w decyzji z dnia [...] września 2012 r. w rzeczywistości nie dokonał samodzielnej, krytycznej analizy materiału sprawy. Nie dokonał także samodzielnej oceny opinii biegłego, a ograniczył się jedynie do powołania konkluzji w niej zawartej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane w jego trakcie ustalenia. Skarżący nie podzielili stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z; którym opinia biegłego w zakresie stosunków wodnych jest jednoznaczna. Podnieśli, że w opinii biegły stwierdził, że podwyższenie gruntu na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] przez V. bezpośrednio nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki o nr ew. [...]. Wbrew więc stanowisku organu drugiej instancji biegły nie stwierdził, że podwyższenie gruntu na tych działkach nie spowodowało w ogóle zmiany stosunków wodnych na tych i gruntach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i przedstawiło argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl art. art. 134 § 1: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej również p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne. Organ z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a nie wyjaśnił, czy wykopanie przez V. przekopu na nieruchomości o nr [...] położonej w miejscowości W. było wyłączną przyczyną naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. nieruchomości stanowiącej własność skarżących, a w konsekwencji jego zasypanie przez właściciela gruntu spowoduje przywrócenie dotychczasowych stosunków wodnych na tych gruntach. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich /pkt 1/, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie /pkt.2/. Ustęp 2 tego przepisu zaś stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast przepis art. 29 ust.3 powołanej wyżej ustawy stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 czerwca 2007 r. III CZP 39/07 przyjął, że jakkolwiek dochodzenie przez właściciela gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody stanowi, co do zasady roszczenie o ochronę własności, niemniej jednak, wyjątkiem od tej i zasady jest roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie przywołanego wyżej art. 29 ust.3 ustawy - Prawo wodne /OSNC 2008/7- 8/85/. Skoro więc art. 29 ust. 2 Prawa wodnego przewidując administracyjny tryb postępowania ustanawia wyjątek od zasady, to z tęgo względu przepis ten musi być interpretowany ściśle, a tym samym niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Oznacza to więc, że ma on zastosowanie w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, zaś przywrócenie stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści wskazanej normy prawnej wynika, że przesłanką wydania nakazu w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Innymi słowy - sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, lecz konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i zmiana ta wpłynęła negatywnie na grunty sąsiednie. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, konieczne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o jakim mowa w art. 84 k.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem M. i W. Z. z dnia 6 kwietnia 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy M. o podjecie działań zmierzających do nakazania właścicielowi działki ew. [...] przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych. Zatem organ, przeprowadzając w tym przedmiocie postępowanie na podstawie art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne powinien przede wszystkim dokonać ustaleń, czy istotnie bezprawne działanie właściciela działki nr [...] dokonało zmiany stanu wody na gruncie oraz czy działanie to szkodliwie wpłynęło na grunt sąsiedni - działkę nr [...] należący do skarżących. Organ prowadzący w tej sprawie postępowanie podejmował czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym również przeprowadził dowód z opinii biegłego, które ostatecznie doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym zebrany materiał dowody pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności. W ocenie Sądu decyzja ta została wydana przedwcześnie, tj. przed ustaleniem momentu powstania przekopu, a więc przed wykazaniem w prowadzonym postępowaniu ewentualnej bezprawności działania właściciela działki nr [...]., a jak wyżej podniesiono w świetle uchwały Sądu Najwyższego tylko takie działanie warunkuje zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Oznacza to więc, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organy administracji w niniejszej sprawie opierają się na protokole oględzin działek ew. nr [...],[...] - [...] położonych w miejscowości W.z dnia 19 kwietnia 2012 r. Protokół ten nie daje jednak podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę administracyjną. Nie wynika z niego jednoznacznie na czym polegała bezprawność działania właściciela działki nr [...] oraz czy działanie to szkodliwie wpłynęło na grunt sąsiedni - działkę nr [...]. Przypomnieć trzeba, że sam fakt! dokonania określonej zmiany nie jest jednak wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, lecz konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Okoliczności tej nie pozwala ustalić również opinia biegłego sporządzona w tej sprawie, a w konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ administracji ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest wiec skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach' biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii (biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 października 2009 r., w sprawie l OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Lu 241/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.cebois.nsa.qov.pi. Wskazać przy tym należy, że obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń. W niniejszej sprawie na zlecanie organu pierwszej instancji została wykonana przez biegłego ds. budownictwa wodnego i melioracji opinia w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych na (działce nr [...] w miejscowości W., ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na stosunki wodne panujące w przestrzeni działek nr [...] i [...]. Opinia ta nie została jednakże wnikliwie oceniona przez organ administracji, pomimo ze - jak zauważa skarżący - budzi wątpliwości co do swojej treści i nie jest jednoznaczna. Wnioski z niej płynące zostały bezkrytycznie zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem opinia jest lakoniczna. Oparta została na obserwacji terenu. Z jej treści nie wynika, czy obserwacja jest jedyną metodą badania zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Brak jest jednoznacznych ustaleń dotyczących zakresu wprowadzonych zmian gruntowych na działkach oraz wyjaśnienia ewentualnych konsekwencji takich zmian. Okoliczność ta wymaga zatem szczegółowego zbadania, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Jak słusznie zauważył skarżący, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że " przeprowadzane w sprawie postępowanie wyjaśniające bezsprzecznie wykazało, że wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] został zrobiony nasyp. Na wysokości działek nr [...] i [...] znajduje się rowek (przekop), którym odprowadzany jest nadmiar wody na działkę [...]. Powoduje to zastoisko wody uniemożliwiające użytkowanie działki nr [...] ". W pozostałym zakresie organ drugiej instancji uchylił się od poczynienia jednoznacznych ustaleń, ograniczając się do wskazania, że "ż treści opinii biegłego wynika, że podwyższenie gruntu ma działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] przez V. nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na tym gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr [...] ". Co więcej - organ odwoławczy nie odniósł się także do stanu faktycznego przedstawionego w decyzji przez organ pierwszej instancji. Wójt Gminy M. uznał bowiem, że dokonane zmiany rzędnej terenu doprowadziły do naruszenia naturalnych stosunków wodnych. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą; zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Zgodnie zaś z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, analizując opinię biegłego, powinno było przede wszystkim wyjaśnić wynikające z opinii wątpliwości, przesłuchując biegłego na rozprawie administracyjnej bądź też zlecając wykonanie opinii uzupełniającej, którą także należało ocenić. Wskazane powyżej uchybienia dotyczące opinii biegłego i brak jej oceny przez Kolegium prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja organu odwoławczego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się wskazań Sądu wynikających wprost z niniejszego uzasadnienia. Stosownie bowiem do art. 141 § 4 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności jednoznacznego wyjaśnienia, również w razie potrzeby w oparciu o uzupełniający dowód z opinii biegłego - czy w sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - tj. czy nastąpiły zmiany na gruncie uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 Prawa wodnego. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy - wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.