IV SA/Wa 643/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] Minister Środowiska, działając w oparciu o art.. 159 k.p.a. na żądania K. G., wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 190 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Przedmiotem decyzji Wojewody [...] było przeniesienie - z A. P. G., K. G. na A. P. G. - praw i obowiązków wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. W uzasadnieniu postanowienia organ naczelny wskazał, że K. G. we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] wystąpił także o wstrzymanie jej wykonania. Organ stwierdził, że ponieważ zachodzi prawdopodobieństwo istnienia jednej z przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. należało wstrzymać jej wykonanie na podstawie art. 159 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wystąpił P. G. We wniosku podniesiono, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w tym ogólnych zasad procedury administracyjnej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku art. 159 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. znak [...] utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że K. G. we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] wystąpił także o wstrzymanie jej wykonania. Ponieważ treść wniosku odpowiadała, zdaniem organu, wymaganiom art. 159 § 1 k.p.a. brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. G. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy zgłaszającemu wniosek przysługiwał przymiot strony postępowania, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji. Skarżący wskazał także, że organ naczelny dokonał błędnej interpretacji art. 190 prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej przedstawione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Środowiska rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia wcześniejszego. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, pubi. LEX nr 235133; podobnie (w:) uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Zdaniem Sądu zasada określona w przepisie art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do pracownika organu, wydającego postanowienie, które następnie jest kontrolowane w toku procedury ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających orzeczenia administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy zaistniały przesłanki wyłączenia pracownika przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. jaki i następne wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (postanowienie z dnia [...] lipca 2010r.) wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Ministra Środowiska, Dyrektor Departamentu Instrumentów Środowiskowych I. M. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji Sąd dostrzegając w zaskarżonym postanowieniu podstawę do wznowienia postępowania nie badał sprawy merytorycznie pod kątem zaistnienia lub braku przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie trzecim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.