IV SA/Wa 644/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi U. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 644/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].01.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. : uchyliło pkt 1.1 myślnik piąty kontrolowanej decyzji i w ściślejszy sposób rozstrzygnęło o dopuszczalnej wysokości zamierzonej inwestycji, określając ją dwoiście z użyciem łącznika "lub"; uchyliło jej pkt 6 i inaczej rozstrzygnęło o okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy; w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z pełną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy U. w W.. Od Decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r. odwołania wnieśli Z. L. oraz pełnomocnik U. i A. W.. Z. L. zarzucił zbyt małą szerokość jezdni ulicy [...] na odcinku od ul. [...] na zachód, wynoszącą ok. 4 m, co w jego ocenie utrudniać będzie obsługę komunikacyjną tworzonego osiedla szeregowców zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji. Stwierdził nadto, iż użycie przez organ odwoławczy łącznika "lub" w pkt. 1.1 myślnik piąty kontrolowanej decyzji czyni zapis odnośnie dopuszczalnej wysokości inwestycji niejednoznaczny i przez to niejasny. Zarzucił także brak określenia wszystkich stron tego postępowania inwestycyjnego. Pełnomocnik U. i A. W. podniósł, iż opracowano już Studium dla tego terenu, przewidujące zabudowę ekstensywną. Zarzucił niezwykłą lakoniczność uzasadnienia dopuszczalności tej zabudowy szeregowej, godzącej w istniejący ład przestrzenny. Zaznaczył, iż grunt ten stanowi użytek rolny kl. III, wymagający zgody na przeznaczenie na cele nierolne. Podniósł, iż innym inwestorom zamierzającym realizować zabudowę szeregową na tym obszarze odmawiano ustalania warunków zabudowy. Na koniec zarzucił, iż ul. [...] na tym odcinku jest zbyt wąska, wnioskodawca winien zapewnić uczestnikom drogę 5 metrową. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Samorządowe Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że przyjęty przez nie zapis określający dopuszczalną wysokość zamierzonej inwestycji jest poprawny. Wykaz stron postępowania zawierał zał. nr 4 do decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r. Na kopii mapy zasadniczej przeprowadzona została szczegółowa analiza działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Teren projektowany pod tę inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, ponieważ zgodę taką wydano przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. Samorządowe Kolegium stwierdziło nadto, że przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz.690 ze zm.) dotyczy szerokości drogi dojazdowej do jednej posesji należącej do skarżących – U. i A. W.. Nadto w ocenie Samorządowego Kolegium przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniają możliwość ustalenia warunków zabudowy, o ile zapewniony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Nie określono natomiast wymogów jakie spełniać ma ta droga. Skargi na to rozstrzygnięcie wnieśli Z. L. oraz U. i A. W.. Przy czym skarga Z. L. została przez sąd odrzucona, a postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocne. U. i A. W. w swej skardze zarzucili naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Potwierdzenie możliwości dopuszczenia realizacji owej zabudowy szeregowej na tym obszarze nie zostało przez organ odwoławczy niczym umotywowane. W sposób lakoniczny, bez podania żadnej argumentacji stwierdzono jedynie, że organ I instancji dokonał szczegółowej i prawidłowej analizy sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. W ocenie skarżących wyniki tej analizy zawarte w decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r. są również wyjątkowo lakoniczne i nie pozwalają ustalić jaki obszar został objęty tą analizą. Podnieśli nadto, że w okolicy działki przeznaczonej pod to zainwestowanie nie ma zwartej zabudowy szeregowej. Wszystkie okoliczne budynki są budynkami jednorodzinnymi. Podnieśli także, iż nie wskazano liczby budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, które mają zostać zrealizowane, a co za tym idzie liczby dopuszczonych zbiorników do odbierania ścieków bytowo-gospodarczych. Zaznaczono jedynie, że każdy budynek ma mieć zapewniony taki zbiornik. Skarżący zarzucili nadto zbyt małą szerokość drogi dojazdowej (4,5 m zamiast 5 m). Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji podnieśli, że przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz.690 ze zm.) dotyczy szerokości drogi dojazdowej do jednego budynku, a nie do posesji. Ma zatem zastosowanie tylko do drogi wewnętrznej w obrębie nieruchomości, a nie drogi dojazdowej łączącej posesję z drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].01.2008 r. nie naruszyła prawa w sposób, który wskazywałby na konieczność jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego -określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Jest także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przenosząc wskazane regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji poprawnie sporządziły, spełniającą warunki określone w niniejszym rozporządzeniu analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Wykazała ona, że na sąsiednich działkach usytuowanych w obszarze analizowanym otoczonym przerywaną szeroką linią znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne o zróżnicowanej szerokości (załącznik graficzny tej analizy stanowił zał. 3 do decyzji z dnia [...].10.2007 r., a część tekstowa tej analizy zał. 2 do tej decyzji). Należy mieć na uwadze, że planowana przez inwestora zabudowa szeregowa jest również zabudową jednorodzinną, wbrew twierdzeniom skarżących. Wynika to z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Realizacja jej wśród zabudowy jedno- i wielorodzinnej nie burzy zatem istniejącego już ładu przestrzennego. W świetle ustawy o p.z.p. w zw. z § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tak też uczyniono w niniejszym postępowaniu. Wniosek uprzedniego inwestora o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy został przez niego zmodyfikowany pismem z dnia [...].07.2006 r. Stwierdzono w nim, iż inwestor zamierza realizować jedynie zabudowę szeregową jednorodzinną, rezygnując z bliźniaczej, a wysokość zabudowy określa jako 3 kondygnacje nadziemne oraz poddasze użytkowe. Nadto we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji z sierpnia 2007 r. inwestor wskazał, że powierzchnia zabudowy będzie wynosiła 2645 m2, a pow. biologicznie czynna 3612 m2. Z tego względu zasadnie przyjęto w decyzji ustalającej warunki zabudowy, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien wynosić 0,36 mając na uwadze, iż dla analizowanego obszaru wynosi on od 0,03 do 0,58. W ocenie Sądu nie było konieczne ustalanie ilości domów jednorodzinnych, które w związku z tym inwestor będzie mógł zrealizować na przedmiotowym obszarze. Ilość ta bowiem przy opracowywaniu projektu budowlanego zostanie zdeterminowana przyjętym w decyzji z dnia [...].10.2007 r. określeniem dopuszczonej powierzchni zabudowy oraz owym wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także określoną powierzchnią biologicznie czynną. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie oraz rozplanowanie zabudowy na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] zostaną zatem dokonane w projekcie budowlanym, przedkładanym przez inwestora w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy natomiast - zważywszy na zamiar inwestora realizacji zabudowy jednorodzinnej szeregowej - zasadnie uściślił alternatywne określenie dopuszczalnej wysokości domów jednorodzinnych, w zależności od tego, czy realizowane zostaną dachy płaskie, czy też spadziste. Zastrzeżenie takie w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy uznać za trafne zważywszy, iż z przeprowadzonej analizy wynikało, że na analizowanym obszarze występują zarówno dachy wielospadowe jak i płaskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo określiło także okres ważności decyzji z dnia [...].10.2007 r., uchylając uprzednie błędne w tym zakresie rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r, nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z pełną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy U. w W.. W ocenie Sądu w sposób wystarczający określone zostały również warunki obsługi komunikacyjnej tej inwestycji. Działka przeznaczona pod to zainwestowanie przylega bowiem bezpośrednio do ulicy gminnej [...], która status ten uzyskała uchwałą nr [...] Rady W. z [...].09.2004 r. Posiada zatem bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o p.z.p. Realizacja tej inwestycji została pozytywnie zaopiniowana w trybie wewnętrznym przez zarządcę drogi publicznej, tożsamego w niniejszej sprawie z organem prowadzącym postępowanie (pismo z dnia [...].12.2006 r., k-42 akt administracyjnych), z którego to względu nie dokonano owego uzgodnienia w trybie art. 106 Kpa. Fakt, że ulica [...] nie spełnia jako droga publiczna parametrów wynikających z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia owych warunków zabudowy. Okoliczność ta winna być natomiast rozważona w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga także, iż teren projektowany pod tę inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, ponieważ zgodę taką już uzyskał przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. Nie jest także trafny zarzut odwołania, iż opracowano już Studium dla tego terenu, przewidujące zabudowę ekstensywną. Studium bowiem nie stanowi przepisu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Ma jedynie charakter wiążący dla organów gminy, które następnie stosownie do ustaleń studium opracowują projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika nadto, że uprzedni inwestor z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka figuruje w ewidencji terenów zmeliorowanych uzyskał uzgodnienie Marszałka Województwa [...] oraz stosowne uzbrojenie terenu, w tym zapewnienie możliwości podłączenia do sieci elektrycznej i gazowej. Wodę zapewniono z sieci miejskiej istniejącym przyłączem. Zaprojektowano tymczasowe odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego wspólnego dla całego osiedla, a docelowo do kanalizacji miejskiej. Należy także zauważyć, iż na występującą w niniejszym postępowaniu jako inwestor "G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółkę komandytowo-akcyjną decyzją z dnia [...].03.2008 r. Prezydenta W. przeniesiono ostateczną decyzję nr [...] tegoż organu z dnia [...].10.2007 r. wydaną dla inwestora A. Sp. z o. o., stała się ona zatem uczestnikiem niniejszego postępowania sądowego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.