IV SA/Wa 645/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] września 1975 r. przejmującej na rzecz Państwa jako opuszczone gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami, położone we wsi W., oznaczone jako działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiące własność J.J. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1975 r. wystąpił C. J. - jeden ze spadkobierców po byłym właścicielu gospodarstwa J.J. Decyzja będąca przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. Przepis ten stanowił, iż gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli po dniu 28 kwietnia 1955r. mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Minister podniósł, iż z zebranego materiału dowodowego w postępowaniu zwyczajnym wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki wymienione w powołanym wyżej przepisie, a zatem jako opuszczone podlegało przejęciu na rzecz Państwa. Na podstawie protokółu z lustracji gospodarstwa J. J. z 6 listopada 1974 r. ustalono, że w ww gospodarstwie rolnym nie zamieszkiwali ani jego właściciel, ani jego dzieci lub rodzice. Nieruchomości rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego były w drugiej połowie lat 60 - tych oddane przez właściciela w użytkowanie C. J., po którym uprawę przejęli okoliczni rolnicy, opuszczając gospodarstwo ostatecznie w 1974 r. Dalej Minister wskazał, iż wnioskodawca żądając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1975 r. nie kwestionuje powyższych ustaleń (nie kwestionował Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 ich również były właściciel), lecz w fakcie niepowiadomienia spadkobierców K.J.- żony J. J.- o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa upatruje niezgodności z prawem tej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu Minister podniósł, iż jedynym właścicielem przedmiotowego gospodarstwa położonego we wsi W., gm. D. z mocy orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z [...] maja 1947 r. stał się J. J. Tę okoliczność potwierdza zarówno treść decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w A. z [...] listopada 1969 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa o zwolnienie od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nieruchomości, jak i wniosek Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w A. z [...] stycznia 1970 r. o wpis prawa własności nieruchomości i założenie księgi wieczystej dla nieruchomości w nim wymienionych. A zatem stroną postępowania wywłaszczeniowego był jedynie J. J. - jedyny właściciel gospodarstwa rolnego. Konkludując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Państwa, co oznacza iż decyzja Naczelnika Gminy w S. z [...] września 1975 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. C.J. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] września 1975 r. Podniósł, iż ojciec (J. J.) otrzymał gospodarstwa z reformy rolnej w 1947 r. Wspólnie z żoną K.J. gospodarzył na nim do roku 1967. Po śmierci żony przekazał gospodarstwa córce B. i zięciowi C.J. (zbieżność nazwisk i imion). Szwagier w tym czasie pracował w A., a po godzinach w gospodarstwie. Zajmował się nim do 1969 r., kiedy to J. J. wydzierżawił gospodarstwa J.K., który użytkował je do 1974 r. Jesienią 1973 r. były właściciel wypowiedział umowę dzierżawy i nakazał opuścić gospodarstwo. J. J.postanowił wrócić na gospodarstwo i zająć się uprawą ziemi. Posprzątał obejście i wyremontował dom. Następnie pojechał do wsi K., gdzie mieszkała jego żona i 6 - letni syn, żeby przygotować się do przeprowadzki do W. Tymczasem Naczelnik Gminy S. wraz z trzema mieszkańcami bezprawnie przejęli gospodarstwo. Decyzja o przejęciu została wydana [...] września 1975 r. Skarżący podniósł, iż gospodarstwo nigdy nie było opuszczone, a spadkobiercy po Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 K. J. (żonie J. J.) nie zostali poinformowani o decyzji przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] września 1975r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r, sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Powyższe dowodzi też, iż zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 które wywołuje decyzja (m. in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717). Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] września 1975 r. - weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym - wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. nowelizującą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do powołanego przepisu - stanowiącego podstawę prawną decyzji o przejęciu - gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Przepis ten stanowił podstawę do przejmowania mienia dwojakiego rodzaju: 1) gospodarstw rolnych i działek określonych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., 2) wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. Za gospodarstwo rolne opuszczone - w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W sprawie bez wątpienia zostały spełnione przesłanki do przejęcia wyżej opisanego gospodarstwa rolnego. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w trakcie postępowania wynika, iż J.J. otrzymał gospodarstwo z reformy rolnej w 1947r. W latach 60 - tych oddał je w użytkowanie C. J., a następnie tj. do 1974r. użytkował je J. K. Użytkownicy Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 gospodarstwa z nadania właściciela opuszczali je dobrowolnie. Wiosną 1974r. gospodarstwo będące w stanie zaniedbanym, za zezwoleniem Urzędu Gminy w S., przejęli okoliczni rolnicy. Przytoczone okoliczności świadczą o tym, iż właściciel opuścił gospodarstwo w latach 60 - tych, zaś ostatni z użytkowników będących z jego nadania w 1974r. Oznacza to, iż w momencie przejmowania, czyli [...] września 1975r. przedmiotowe gospodarstwo miało status gospodarstwa opuszczonego. Dodatkowo sam skarżący potwierdził fakt opuszczenia gospodarstwa przez J. J. i wymówienia jesienią 1973r. umowy dzierżawy ostatniemu z jego użytkowników. W tej sytuacji decyzjom kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym nie można zarzucić, iż ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei twierdzenia skarżącego, w których podniósł, iż w roku 1974 ojciec postanowił wrócić na gospodarstwo i zająć się uprawą ziemi, w tym celu posprzątał obejście i wyremontował dom; przygotowywał się do przeprowadzki, nie zostały poparte żadnymi dowodami (np. w postaci dokumentów) przemawiającymi za ich prawdziwością, zatem są gołosłowne. Wobec powyższego należy, powtórzyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 1342/98, publ. Lex nr 45699), iż brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. W świetle tego co wyżej podniesiono Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że decyzja z [...] września 1975r. nie została dotknięta którąkolwiek z wad nieważności unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym i wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jeszcze raz podkreślić należy, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznania sprawy. Ponadto oceniając legalność zaskarżonej decyzji zawsze należy pamiętać o zasadzie trwałości decyzji wynikającej z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady. Zatem w przypadku, gdy brak dowodów aby decyzja wydana była wbrew woli stron postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa ze względu na zasadę trwałości aktów administracyjnych byłoby Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 niedopuszczalne. W ocenie Sądu rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić, w sytuacji gdyby organ uwzględnił argumentację skarżącego (przytoczoną na okoliczność, że gospodarstwo nie było opuszczone), nie popartą żadnym dowodem. Konkludując podkreślić należy, iż gołosłownym argumentom skarżącego, czy przypuszczeniom, które miałyby zaważyć na stabilności decyzji posiadającej walor ostateczności, nie można było przypisać większej mocy prawnej niż decyzji stanowiącej akt stosowania prawa. Z kolei w kwestii twierdzenia skarżącego, w którym zarzuca niepoinformowanie spadkobierców K. J. - pierwszej żony J. J. - o decyzji z [...] września 1975r., w istocie sprowadzającego się do przekonania, iż spadkobiercy winni brać udział w postępowaniu zwykłym, po pierwsze wskazać należy, iż w niniejszej sprawie omawiany zarzut skarżącego nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważanie w kategoriach wad wymienianych w art. 156 § 1 K.p.a., w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jeżeli więc spadkobiercy po K. J. uważają, że powinni brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 1975 r. a nie brali nie ze swojej winy, to zaistnienie takiej okoliczności mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Po wtóre podnieść należy, iż organ w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego dysponował dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, iż jedynym jego właścicielem gospodarstwa był J. J. W postępowaniu nieważnościowym Minister dokonał oceny legalności decyzji z [...] września 1975 r. opierając się na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania będącego przedmiotem kontroli. Innymi słowy organ nie mógł - w postępowaniu nieważnościowym - dokonywać samodzielnie ustaleń faktycznych, albowiem nie rozpoznawał sprawy po raz kolejny, a jedynie oceniał zaskarżoną decyzję z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych. Skoro zatem w dniu [...] września 1975 r. z akt sprawy wynikało, iż wyłącznym właścicielem gospodarstwa rolnego położonego we wsi W., oznaczonego jako działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej Sygn. akt IV SA/Wa 645/09 powierzchni [...] ha, był J. J., to Minister prawidłowo ocenił, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się z kolei do wniosku zawartego w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] września 1975 r. należy wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny orzeka jedynie kasacyjnie - tzn. ewentualnie uchyla decyzje organów administracji publicznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, w której Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do meritum. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1975r, w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku..