IV SA/Wa 645/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania P. M. i R. M., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydenta W. odmawiającą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] obejmującej działki ewidencyjne numer [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi współwłasność po 1/2 części P. i R. M. Ogólna powierzchnia tej nieruchomości wynosi 47,2578 ha i składa się ona z dwóch działek ewidencyjnych: numer [...] z obrębu [...] o powierzchniach 24,8620 ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 22,3958 ha. Nieruchomość ta w księdze wieczystej opisana jest jako łąki trwałe, natomiast w ewidencji gruntów oznaczona jest w większości jako użytki rolne czyli łąki, grunty orne i pastwiska ale także rowy (1,1663ha), drogi (0,7158 ha), nieużytki (0,1633 ha) oraz lasy i grunty zadrzewione (0,8471 ha). Dla przedmiotowego terenu brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciele nieruchomości przedłożyli opracowanie geodezyjno-kartograficzne z projektem podziału tej nieruchomości, w którym działkę nr [...] podzielono na jedenaście działek o powierzchni od 0,3049 ha do 4,8599 ha, zaś działkę nr [...] na trzynaście działek o powierzchni od 0,3062 ha do 4,7210 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. wyjaśnił, że jest organem wyższego stopnia nad Prezydentem W, jedynie w zakresie w jakim określają to przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Nie może więc oceniać i rozstrzygać w sprawach, w jakich prezydent działa w innym trybie i w innym zakresie, w tym w sprawach podziałów nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651 ze zm.). Wobec tego organ podniósł, że nie może weryfikować stanowiska Prezydenta W. w jakim dotyczy ono oceny, czy projektowany podział wymaga zatwierdzenia w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki będzie mógł być ujawniony w ewidencji dopiero na podstawie wydanej w takim trybie decyzji podziałowej. Wydawanie rozstrzygnięć w tym zakresie wykraczałoby bowiem poza jego kompetencje. Niezależnie od powyższego organ wskazał na fakt, iż w przedmiotowej sprawie sporządzono na wniosek P. M. i R. M. opracowanie geodezyjno-kartograficzne, które zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych. Jednakże do czasu zatwierdzenia tego opracowania w odpowiednim trybie stanowi ono jedynie, jak opisano na załączonych mapach, projekt podziału, który nie został skonsumowany ani w decyzji zatwierdzającej podział ani innym aktem prawnym (np. w akcie notarialnym). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożył R. M.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 15 w związku z ar. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i 2 w związku z art. 224, art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz.454), poprzez ich niezastosowanie bądź błędne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że wnosił do Prezydenta W. o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podziału przedmiotowych działek na mniejsze. W ocenie skarżącego w stosunku do nieruchomości rolnych i leśnych nie objętych planem miejscowym, ma zastosowanie wyłączenie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wynika to z faktu, że zagospodarowanie tych nieruchomości na cele rolne i leśne nie jest zależne od spełnienia dodatkowych warunków planistycznych dotyczących położenia tych nieruchomości, ich konfiguracji lub wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Tym samym nie ma konieczności, co do zasady, dokonywania sformalizowanej oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 92 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sytuacji, gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałyby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, wydawana jest decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W ocenie skarżącego organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o powyższy przepis, albowiem w wyniku zaproponowanego podziału powstaną działki o powierzchni większej niż 0,3000 ha. Ponadto skarżący pozostaje w przekonaniu, że nie ma konieczności wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jak również określenia linii rozgraniczających. Wobec braku regulacji prawnej dotyczącej podziałów nieruchomości rolnych i leśnych, skarżący podniósł, że podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego. Operat podziałowy po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego we właściwym miejscowo ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, po otrzymaniu dokumentacji geodezyjnej w przedmiocie ewidencyjnego podziału nieruchomości powinien ustalić czy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wystarczający jest operat podziałowy, czy też niezbędna jest decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skarżący za nielogiczne i niezgodne z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego uważa to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał się za niewłaściwy do oceny ustaleń organu I instancji na których oparł on rozstrzygnięcie, sam zaś nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy i odniesienia się do zarzutów skarżącego. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżący bowiem rozumie jako rozpatrzenie przez organ odwoławczy wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Z ustaleń organów wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiąca współwłasność R. M. i P. M. o powierzchni 47.2578 ha, położona w W. dzielnicy [...] składa się z dwóch działek: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 24.8620 ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 22.3958 ha. R. M. i P. M. wystąpili do Prezydenta W. o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podziału nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne numer [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] na podstawie opracowań geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerami: [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz [...] z dnia [...] września 2010 r. Zasady podziału nieruchomości zostały uregulowane w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisów podziałowych tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z powyższego zapisu wynika, że przepisów o podziale nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się tylko wobec nieruchomości rolnych i leśnych, których charakter wynika z ich przeznaczenia w planach miejscowych albo z ich wykorzystywania na takie cele, gdzie eksploatacja ta jest odzwierciedlona zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Prezydent W., jako starosta, do którego zadań należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. nr 38, poz. 454) zobowiązany jest utrzymywać operat ewidencyjny w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ( § 35 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 36 pkt 2 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. w celu podziału nieruchomości. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Zmiany te mogą być wprowadzone również na wniosek właściciela ((§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Wobec powyższego, Prezydent W., jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków po otrzymaniu dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ewidencyjnego podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], obowiązany był ustalić, czy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wystarczający jest operat podziałowy nieruchomości przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czy do wprowadzenia tych zmian konieczna jest ostateczna decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków w zakresie podziału ewidencyjnego nieruchomości wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, czy też nie, będzie uzależnione od dalszych ustaleń organu. Okolicznością konieczną do ustalenia będzie czy nieruchomość wykorzystywana jest na cele rolne i leśne, a także czy nieruchomość została objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie wykorzystywania nieruchomości na cele rolne i leśne dokonuje się na podstawie zapisu użytków gruntowych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nieruchomościami wykorzystywanymi na cele rolne i leśne są nieruchomości oznaczone w ewidencji jako użytki rolne lub użytki leśne, ponadto użytki zadrzewione i zakrzewione, użytki kopalne, nieużytki i drogi, wchodzące w skład nieruchomości rolnych, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona jest w większości jako użytki rolne czyli łąki, grunty orne i pastwiska a także rowy oraz drogi, nieużytki, lasy i grunty zadrzewione. Z akt administracyjnych wynika jednocześnie, że dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] nie zostały wydane żadne decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ustalił również, że w wyniku podziału ewidencyjnego przedmiotowej nieruchomości powstałyby działki większe niż 0,3000 ha. Wyłączenie stosowania przepisów dotyczących podziału nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami uzależnione jest również od ustalenia, że dokonany podział nieruchomości nie spowoduje konieczności wydzielenia nowych dróg niebędących drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Należy pamiętać, że do podziału nieruchomości rolnych i leśnych spełniających wymogi określone w art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się dalszych przepisów tej ustawy regulujących zasady podziału nieruchomości, co oznacza, że nie można dla tych nieruchomości rolnych i leśnych wymagać spełnienia warunków określonych w przepisach rozdziału 1 zatytułowanego podziały nieruchomości. Dotyczy to m.in. braku wymogu zapewnienia wydzielonym z nieruchomości rolnej lub leśnej działek gruntu dostępu do drogi publicznej. W doktrynie przyjmuje się, że wyłączenie stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec nieruchomości rolnych i leśnych wynika z faktu, że zagospodarowanie tych nieruchomości na cele rolne lub leśne nie jest zależne od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków planistycznych dotyczących położenia tych nieruchomości, ich konfiguracji lub wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Rolnicze i leśne wykorzystanie nieruchomości stanowi swoisty rodzaj pierwotnego ich zagospodarowania. Każdy inny sposób zagospodarowania uważany jest, co od zasady, jako wtórny lub kwalifikowany. Jeżeli przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami służą ewidencyjnemu wyodrębnieniu takich działek gruntu, których konfiguracja przestrzenno-terytorialna umożliwi ich zagospodarowanie w sposób kwalifikowany na jakikolwiek inny cel niż rolny lub leśny, to właśnie z tej przyczyny podział nieruchomości rolnych i leśnych nie wymaga stosowania materialnoprawnych warunków i procedury z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ do rolniczego lub leśnego zagospodarowania nie jest konieczne spełnienie jakichkolwiek warunków planistycznych (Podziały i scalenia nieruchomości Marian Wolanin, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2011 str. 58). Wobec powyższego, podział nieruchomości rolnych i leśnych, do których zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy tej ustawy dotyczące podziału nieruchomości, dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wykazanie przebiegu nowookreślonych granic działek ewidencyjnych. Działki gruntu wydzielone w ramach takiego podziału zachowują rodzaj użytku gruntowego, jaki miały przed podziałem. W przypadku takich podziałów nie wydaje się decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości rolnej lub leśnej. Jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego na podstawie przedłożonego operatu podziałowego będzie wymagała wyjaśnień lub przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego zmiany w zakresie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej, organ na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków może wydać decyzję o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe wskazania i samodzielnie oceni czy przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do jej podziału nie mają zastosowania przepisy tej ustawy dotyczące podziału nieruchomości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.