IV SA/Wa 646/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz J. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., w którą odmówiono cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód Zalewu K. dla potrzeb spółki pn. E. Sp. z o.o. w S., zwanej dalej Spółką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż elektrownia wodna prowadzona przez Spółkę korzysta z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wystąpił J. K., który jest użytkownikiem rybackim zalewu K. W myśl pkt IV.5 pozwolenia, Spółka powinna partycypować w kosztach zarybiania zalewu. Organ I. instancji uznał, iż brak jest podstaw do zmian pozwolenia wodnoprawnego w zakresie obowiązków wskazanych art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) na zasadzie art. 133 tej ustawy, a w związku z tym także do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego (wskazano m.in. iż użytkownik obwodu rybackiego gdy zawierał umowę był świadomy ograniczeń wynikających z energetyki wodnej). Organ odwoławczy wskazał natomiast, iż z pkt IV.5. pozwolenia wodnoprawnego wynika dla Spółki obowiązek partycypacji w kosztach zarybiania akwenu w wysokości 40% faktycznie wykonanego, na zasadach porozumienia z dnia 11 października 2000 r. Porozumienie to było zawarte pomiędzy Polskim Związkiem Wędkarskim, który zarybiał Zbiornik K. aby zapewnić jego odpowiednie warunki biologiczne i umożliwić połów amatorski przez wędkarzy, a ówczesnym Z. S.A. (poprzednikiem prawnym Spółki). Od dnia 11 stycznia 2006 r. użytkownikiem rybackim Zalewu stał się J. K. W związku z tym porozumienie wygasło i brak jest podstaw, aby miało zastosowanie do innego użytkownika rybackiego, który korzysta z wód dla celów rybackich w innym zakresie. Nie można więc uznać, iż Spółka nie spełnia nałożonych na nią obowiązków, w myśl art. 136 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. W skardze na decyzję Prezes KZGW i w toku postępowania sądowego (k. 34), J. K. podniósł następujące okoliczności: - z kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika iż Spółka nie kwestionuje partycypacji w kosztach zarybiania, sporna jest jedynie wysokość tej partycypacji; z treści art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo wodne wynika konieczność określenia obowiązków w tym zakresie; pozwolenie wodnoprawne zawierało w tym względzie postanowienia zabezpieczające interes skarżącego, - Spółka nie wywiązuje się z nałożonych zobowiązań, nie uczestniczy w kosztach zarybiania; nie udało się doprowadzić do ugody, - decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego jest wadliwa, gdyż nie określa w sposób jasny zobowiązań Spółki, kwestie te są przedmiotem sporu – Skarżący uważa, iż eksploatujący elektrownię powinien partycypować w 40% w ponoszonych kosztach, natomiast zdaniem Spółki ogólna suma zobowiązań powinna być określona w granicach przyjmowanych w 2000 roku, - w świetle przyjętej przez organ administracji interpretacji, zawarte w porozumieniu warunki nie nadają się do egzekwowania, mają więc przymiot martwych przepisów, - Spółka w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego miała świadomość konieczności uczestniczenia w kosztach zarybiania, - nie wywiązywanie z obowiązku zarybiania dotyczy interesów skarżącego, gdyby wiedział, iż Spółka nie będzie partycypować w kosztach, nie przystąpiłby do przetargu na użytkowanie obwodu rybackiego, W tej sytuacji istnieją przesłanki dla cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, w myśl art. 136 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Skarżący wniósł zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania – Spółka – wskazała, iż nie widzi uzasadnienia do partycypowania w kosztach zarybiania prowadzonego przez Skarżącego. Prowadzi on działalność hodowlaną na szeroka skalę. Spółka miała uczestniczyć wyłącznie w kosztach zarybiania służącego utrzymaniu równowagi ekologicznej - prowadzonego przez PZW (k. 34 i 35). Jednocześnie wyjaśniła, iż widzi uzasadnienie do partycypacji w część kosztów zarybiania (k. 135). W związku z informacją o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym, odnośnie roszczeń Skarżącego w stosunku do Spółki, z tytułu braku partycypacji w kosztach zarybiania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zawieszono postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. (sygn. II OZ 957/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie wskazując, iż nie wykazano aby zachodziły w sprawie przesłanki o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny kontynuował dalsze czynności w sprawie nie znajdując podstaw dla zawieszenia postępowania w związku z toczącą się sprawą przed sądem powszechnym. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone orzeczenie zapadło w następującym, niekwestionowanym w świetle akta administracyjnych przez strony stanie faktycznym (patrz korespondencja pomiędzy stronami, organami administracji i zarządcą wody). Skarżący jest użytkownikiem rybackim Zalewu K. od 2006 roku. W związku z realizacją budowli hydrologicznych w latach 50 i 60-tych poprzedniego stulecia (stopnie wodne i elektrownie) zakłócona jest migracja ryb, co ma wpływ na prowadzoną przez niego gospodarkę rybacka (brak naturalnego zarybiania akwenu). Podmiotem eksploatującym urządzenia wodne jest uczestnik niniejszego postępowania – Spółka. Podmiot ten uczestniczył w kosztach zarybiania akwenu prowadzonego przez PZW. Było to jedna z przesłanek uwzględnianych w rachunku ekonomicznym skarżącego, gdy decydował o ubieganiu się o prawo do użytkowania obwodu rybackiego. Obecnie Spółka nie kwestionuje konieczności partycypacji w kosztach zarybiania. Podkreśla wprawdzie, iż istnienie samego akwenu jest następstwem zrealizowania urządzeń wodnych, jednak konieczność zarybiania, w pewnym zakresie (w celu utrzymania równowagi biologicznej) jest następstwem eksploatacji przez Spółkę urządzeń wodnych (zrealizowano je bez przepławek). Kwestią sporną pomiędzy stronami jest wielkość tej partycypacji, bowiem, jak podnosi uczestnik, Skarżący prowadzi obecnie hodowlę ryb na duża skalę i jej współfianansowanie przez Spółkę nie byłoby uzasadnione (wprowadzane są m.in. gatunki ryb nie należących do naturalnie występujących). W ocenie Strony skarżącej obowiązek partycypacji Spółki w kosztach zarybiania wynika z pkt. IV.5 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2003 r. na korzystanie z wód. Wobec braku możliwości uzyskania porozumienia pomiędzy stronami, Skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 26 czerwca 2007 r. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego dla Spółki. Organ I. instancji w świetle okoliczności faktycznych oraz treści wniosku, z którego wynikało, iż wolą Skarżącego nie było uniemożliwienie funkcjonowania elektrowni (korzystanie z wód pomimo cofnięcia pozwolenia stanowi wszak wykroczenie – patrz art. 192 ustawy – Prawo wodne) lecz doprowadzenie do jej stosownego partycypowania w kosztach związanych z zarybianie akwenu, rozważał zasadność zmiany warunków pozwolenia lecz uznał, iż brak jest takiej możliwości. Natomiast organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż aktualnie z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika dla Spółki obowiązek uczestniczenia w kosztach zarybiania Zalewu, stąd brak partycypacji w tych działaniach nie może stanowić przesłanki dla cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W sprawie należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne. Z art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo wodne wynika zasada, iż pozwolenie wodnoprawne określa m. in. obowiązki korzystających z wód wobec uprawnionych do rybactwa narażonych na szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia. W art. 128 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wskazuje się w szczególności możliwości ustalenia obowiązku uczestniczenia w kosztach zarybiania, jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji. W sprawie bezsporny jest wpływ eksploatowanych rządzeń wodnych (piętrzących bez przepławek) na populację ryb w akwenie. Odzwierciedleniem tego stanu rzeczy było nałożenie określonych obowiązków na korzystającego z wód w pkt IV.5 pozwolenia wodnoprawnego z 2003 roku. Wprawdzie, jak trafnie zauważa organ odwoławczy, warunki tego pozwolenia, w którego treści odesłano do postanowień porozumienia z dnia 11 października 2000 r., nie zmogą być aktualnie egzekwowane. Ugoda bowiem została zawarta pomiędzy innymi podmiotami (Skarżący nie jest następcą prawny PZW) oraz w innych uwarunkowaniach (dotyczyła utrzymania równowagi biologicznej w populacji ryb nie zaś partycypacji w kosztach prowadzenia intensywnej hodowli). Trafnie więc oceniono, iż w rozpatrywanym przypadku, w kontekście brak partycypacji w kosztach zarybiania, art. 136 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne nie może znaleźć zastosowania. Równocześnie jednak z treści art. 133 ustawy - Prawo wodne wynika, iż o ile zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne narusza interes osób trzecich, może być on zobowiązany m.in. do sporządzenia analizy (ust. 1 pkt 1) a na jej podstawie pozwolenie może ulec zmianie w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 (w tym pkt 7) ustawy, a więc także co do określenia obowiązków na rzecz uprawnionych do rybactwa (ust. 2 pkt 2). Z kolei z art. 7 K.p.a wynika obowiązek właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego a co za tym idzie, o ile postępowanie toczy się na wniosek, precyzyjnego wyjaśnienia intencji Strony. W polskiej procedurze administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada formalizmu. W tej sytuacji organy administracji obu instancji powinny szczególnie wnikliwie wyjaśnić jaka była w istocie wola strony inicjującej postępowanie. Żądała ona wprawdzie konsekwentnie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego (na pewnym etapie prezentowana była nawet przez profesjonalnego pełnomocnika). Jednak z treści wniosku wszczynającego postępowanie, jak i z dalszych pism w sprawie wynikało, iż jej wolą było doprowadzenie, przy użyciu środków administracyjnych, do przymuszenia Spółki do partycypacji w kosztach prowadzonych zarybień. Nie wyrażano natomiast zamiaru doprowadzenia do wstrzymywanie funkcjonowania elektrowni wodnej (jako następstwo cofnięcia pozwolenia). Kwestią wtórna jest zagadnienie, czy wobec rozmiarów prowadzonej działalności hodowlanej przez Skarżącego, uzasadnione jest żądanie partycypacji w kosztach w dużym zakresie (jak znaczny jest wpływ braku przepławek na interesy gospodarcze skarżącego). Okoliczności w sprawie, które powinny mieć na uwadze organy administracji to: generalna zasada nakładania na korzystających z wód obowiązków względem podmiotów narażonych na szkodę (art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo wodne), nie kwestionowany wpływ braku przepławek na gospodarkę rybacką skarżącego (okoliczności tej nie zaprzeczają obie strony), brak stosownych obowiązków w obecnym pozwoleniu wodnoprawnym (jak trafnie wskazuje organ, zostały one tak sformułowane że nie mogą być aktualnie egzekwowane na rzecz skarżącego). W tej sytuacji, organ administracji, stojąc na straży praworządności i uwzględniając słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), powinien zwrócić się o wyjaśnienie, jaka jest w istocie intencja podmiotu inicjującego postępowanie. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia organu I. instancji, pomimo uzasadnionych wątpliwości, w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie, orzeczono w sprawie, wskazując równocześnie, iż art. 133 ustawy - Prawo wodne nie może znaleźć zastosowania. Teza taka nie została poprzedzona stosowna analizą stanu faktycznego ani konkretną argumentacją, co stanowi uchybienie wymaganiu zarówno art. 107 §. 3 K.p.a. w zakresie właściwego uzasadnienia decyzji jak i art. 8 K.p.a. w zakresie stosownego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł kwestii istotnej niespójności pomiędzy sformułowanym wnioskiem (cofniecie pozwolenia) a jednoznacznie artykułowaną w treści jego uzasadnienia intencją strony. Brak wyjaśnienia, jaka była intencja strony, na której wniosek prowadzone było postępowanie stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 K.p.a.), które w mniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Z uwagi na fakt, iż wadliwością w tym zakresie są dotknięte decyzje organów obu instancji, Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie z obrotu obu orzeczeń. Natomiast ze wskazanych wyżej przyczyn nie zasadne są zarzuty skargi, jakoby zachodziły przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego posiadanego przez Spółkę, Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w związku z treścią art. 200 ustawy. Rozpatrując ponowni sprawę organ I. instancji zwróci się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania a następnie orzeknie w sprawie, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.