IV SA/Wa 646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 646/14 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. (dalej "skarżącej") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej, utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy S. nad O. (dalej "Wójt") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie, obejmującym działki nr [...] i [...], położone w obrębie S. nad O. , gmina S. nad O. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. RDOŚ nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji inwestycji w świetle postanowień §2 ust.1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]), dalej "uchwała Sejmiku". 3. Skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. zażalenie skarżącej na postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r., GDOŚ utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. Uzasadniając własne postanowienie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej: "Obszaru"), objętego postanowieniami uchwały Sejmiku z dnia [...] marca 2011 r. W § 2 ust.1 pkt 1 – 8 uchwały Sejmiku przewidziano różnego rodzaju zakazy, obowiązujące na terenie Obszaru. 2. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że teren inwestycji położony jest w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegu rzeki L. (dalej "pas ochronny"), objętym generalnym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych, wyrażonym w § 2 ust.1 pkt 8 uchwały, w którym to przepisie przewidziano również ściśle określone wyjątki od tego zakazu. Wyjątki te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (przedmiotem planowanej inwestycji nie jest bowiem budowa urządzeń wodnych, czy też obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej). 3. Brak też podstaw do uznania, że w sprawie może znaleźć zastosowanie odstępstwo od zakazu ustanowionego w § 2 ust.1 pkt 8 uchwały, przewidziane w § 2 ust.6 tego aktu. Stosownie do tego przepisu zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Uznać należy, że w sprawie nie wystąpiła żadna z pięciu alternatywnych, wymienionych w przywołanym przepisie przesłanek, upoważniających do zastosowania wspomnianego wyżej odstępstwa. Wynika to z faktu, że: po pierwsze, rzeka, w której pasie ochronnym miałaby być realizowana inwestycja nie jest ani zbiornikiem antropogenicznym o powierzchni do 1 ha, ani też ciekiem wodnym, stanowiącym budowlę lub urządzenie melioracyjne (przesłanka pierwsza i druga), po drugie, teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyznaczającym szerokość strefy zabudowy (tylko obowiązywanie takiego planu i wyznaczonej tam strefy umożliwiałoby dopuszczenie odstępstwa od zakazu zabudowy w trzech wskazanych w przepisie przypadkach). 4. Planowana inwestycja nie spełnia również kryteriów zwolnienia z zakazu zabudowy, przewidzianych w art.24 ust.2 ustawy o ochronie przyrody. 5. Zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie, w tym w szczególności podkreślić należy brak umocowania GDOŚ do badania w niniejszym postępowaniu legalności pozytywnych uzgodnień (dokonanych w przeszłości), dotyczących innych nieruchomości, czy też kontroli legalności postanowień uchwały Sejmiku. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc w szczególności dokonanie przez organ błędnej wykładni § 2 ust.6 uchwały Sejmiku poprzez przyjęcie, że wskazane w tym przepisie pojęcie "wyznaczona strefa" odnosi się do strefy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do pasa ochronnego, o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 8 uchwały. Skarżąca podniosła ponadto naruszenie przez RDOŚ art.53 ust.5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone do Sądu postanowienie GDOŚ, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ wydano z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (tj. §2 ust.6 uchwały Sejmiku), jak i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tj. art.7, 77 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie wystąpienia tego rodzaju naruszeń przepisów prawa obligowało Sąd do wyeliminowania orzeczeń organów obu instancji z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu", decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. 2. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ("Obszaru"). Zasady dotyczące funkcjonowania tej formy przyrody, w tym obowiązujące na jej terenie zakazy, reguluje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu ("uchwała Sejmiku"), wydana na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn. zm.). 3. Na mocy §2 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku na terenach Obszaru ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. 4. Stosownie do §2 ust.6 uchwały zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. 5. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo oceniono, że co do zasady realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz zabudowy pasa ochronnego, ustanowiony w §2 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku, zasadnie wykluczając przy tym występowanie wymienionych w tym przepisie przesłanek, uchylających obowiązywanie przedmiotowego zakazu. 6. Nie można jednakże uznać, że w postępowaniu administracyjnym doszło do prawidłowego wyjaśnienia, czy realizacja planowanej inwestycji byłaby możliwa na zasadzie §2 ust.6 uchwały. Stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni przywołanego przepisu prawa materialnego, w rezultacie czego przedwcześnie, co do zasady wykluczyły możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie. 7. Niewątpliwie trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, że cytowany przepis §2 ust.6 uchwały przewiduje katalog kilku różnych przesłanek, z których spełnienie się co najmniej jednej upoważnia do uznania danej inwestycji za zwolnioną z zakazu zabudowy pasa ochronnego. Nie budzi zastrzeżeń zarówno wykładnia przywołanego przepisu, jak i ocena w świetle tej wykładni stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do trzech pierwszych, przewidzianych w przywołanym przepisie dopuszczalnych przesłanek stosowania odstępstwa, tj.: odnośnie niestosowania zakazu zabudowy do: 1) realizacji inwestycji w pobliżu zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha (zbiornik taki nie występuje w sprawie), 2) realizacji inwestycji w pobliżu cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne (ciek tego rodzaju nie występuje w sprawie), 3) terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (rozważanie w sprawie tej przesłanki do odstępstwa od zakazu zabudowy jest bezprzedmiotowe z racji tego, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty tego rodzaju planem). 8. Uzasadnione zastrzeżenia budzi natomiast dokonana przez organy wykładnia pozostałej części analizowanego przepisu, stanowiącej że zakaz zabudowy, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały nie dotyczy "przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty". Orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że użyte w tej części przepisu sformułowanie "w wyznaczonej strefie" należy wykładać jako równoznaczne ze sformułowaniem "w strefie zakazu zabudowy, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", konkludując tym samym, że odstępstwo od zakazu zabudowy, mające łączyć się z realizacją zabudowy uzupełniającej zabudowę już istniejącą na danym terenie lub realizacją zabudowy przylegającej do takiej, istniejącej już zabudowy, możliwe jest tylko na terenie objętym strefą zakazu zabudowy, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem, generalnie rzecz ujmując, tylko na terenie objętym planem miejscowym. Z tej przyczyny rozpatrywanie dopuszczalności takiego odstępstwa w niniejszej sprawie jest w ocenie organów bezprzedmiotowe, albowiem teren inwestycji nie jest objęte tego rodzaju planem. 9. Tak dokonanej wykładni przepisu sprzeciwia się skarga, podnosząc że powyższe w niezasadny sposób nie uwzględnia dopuszczalności realizowania zabudowy uzupełniającej lub przylegającej na obszarze, który wprawdzie znajduje się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały, niemniej nie jest objęty postanowieniami planu miejscowego. W ocenie skargi, skoro wykładnia dokonana przez organ co do zasady dopuszcza na zasadzie wyjątku od zasady realizację zabudowy uzupełniającej i przylegającej na takim terenie, który znajduje się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały, objętym zakazem zabudowy, to zastrzeganie warunku, że teren ten ma być równocześnie objęty strefą zakazu zabudowy, ustanowioną w planie miejscowym, nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia. Powyższe rozumowanie prowadzi skarżącą do wniosku, że użyte w przepisie §2 ust.6 uchwały sformułowanie "w wyznaczonej strefie" należy wykładać jako równoznaczne ze sformułowaniem "w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały" nie zaś jako "w strefie zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". 10. Odnosząc się do wskazanej wyżej kwestii, stwierdzić należy, że jakkolwiek czysto literalne brzmienie §2 ust.6 uchwały, operujące dwukrotnie terminem "wyznaczona strefa", a nie operujące użytym w przepisie §2 ust.1 pkt 8 terminem "pas o szerokości ...", mogłoby w pewien sposób sugerować istnienie podstaw do formułowania wykładni zgodnej ze stanowiskiem organu, niemniej w ocenie Sądu powyższe nie znajdowałoby dostatecznego uzasadnienia w logicznym aspekcie jego wykładni. 11. Zauważyć należy, że co do zasady przepis §2 ust.6 uchwały ustanawia w sposób generalny pierwszeństwo postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustanawiania obszaru objętego zakazem zabudowy przed postanowieniami rozporządzenia ("zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy ... terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego"). Wynika z powyższego, że rozporządzenie dopuszcza przyjęcie w planie miejscowym innych obostrzeń co do obszaru objętego zakazem zabudowy, aniżeli przewidziane w §2 ust.1 pkt 8 (założyć należy, że zarówno obostrzeń bardziej rygorystycznych w stosunku do wynikających z rozporządzenia, jak i mniej rygorystycznych, tj. obszar ochronny mógłby być postanowieniami planu rozszerzany, ewentualnie zwężany w stosunku do linii 100 metrów od brzegów stosownych cieków lub zbiorników wodnych). Z racji tak daleko idącego przekazania przepisami rozporządzenia umocowania w zakresie określania granic obszaru objętego zakazem zabudowy organowi gminy, uchwalającemu plan miejscowy (w tym w szczególności w świetle niezastrzeżenia w tej kwestii minimalnych, czy też maksymalnych parametrów), niezrozumiałym w ocenie Sądu byłoby jednoczesne kazuistyczne wkraczanie w tak przekazaną kompetencję poprzez automatyczne dopuszczenie zabudowy (niezależnie od postanowień planu odnośnie granic obszarowych, czy też zakresu przedmiotowego zakazu zabudowy) w formie uzupełnienia (czy też realizacji jako zabudowy przylegającej) zespołu zabudowy istniejącej w strefie zakazu zabudowy, wyznaczonej w planie. 12. O ile jednakże sytuacja, w której z jednej strony rozporządzenie upoważnia organ gminy uchwalający plan miejscowy do swobodnego określenia granic strefy objętej zakazem zabudowy (z czego wywodzić należy również upoważnienie do objęcia zakazem także powiększanie zabudowy już istniejącej na terenie już zabudowanym), a z drugiej dokonuje ograniczenia tego umocowania poprzez dopuszczenie zabudowy uzupełniającej lub przylegającej do zabudowy już istniejącej w strefie objętej w planie zakazem zabudowy, zgodna byłaby z intencją uchwałodawcy, o tyle niezrozumiałym byłoby zawężenie dopuszczalności realizacji takiej zabudowy tylko do obszarów objętych zakazem zabudowy, ustanowionych w planie, z pominięciem możliwości dopuszczenia realizacji zabudowy uzupełniającej lub przylegającej do takiej już istniejącej zabudowy, która występuje na obszarze nie objętym planem, natomiast znajdującym się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały. O ile bowiem zasadniczą przesłanką dopuszczenia możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej lub przylegającej do zabudowy już istniejącej na danym obszarze, generalnie objętym zakazem zabudowy, jest wniosek, że stworzenie tego rodzaju możliwości jest jedynie nieznacznym odstępstwem od tego zakazu, nie niweczącym celu ustanowienia zakazu, a jednocześnie uzasadnionym z punktu widzenia interesu właściciela nieruchomości, o tyle nie znajdowałoby w tej sytuacji uzasadnienia różnicowanie, czy wskazany wyżej zakaz zabudowy wynika z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (w wypadku terenu inwestycji, objętego takim planem), czy też wprost z rozporządzenia (w wypadku terenu inwestycji nie objętego planem, znajdującego się w pasie ochronnym, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8 uchwały). 13. W ocenie Sądu wskazane wyżej przesłanki prowadzą do wniosku, że zawarty w §2 ust.6 uchwały zapis "zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy ... przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty" należy interpretować w ten sposób, że: 1) w przypadku objęcia terenu danej inwestycji planem miejscowym, ustanawiającym strefę zakazu zabudowy – użyte w przepisie sformułowanie "wyznaczona strefa" winno być rozumiane zgodnie ze stanowiskiem organów, 2) w przypadku nieobjęcia terenu inwestycji planem miejscowym - użyte w przepisie sformułowanie "wyznaczona strefa" winno być rozumiane jako równoznaczne ze sformułowaniem "pas szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w §2 ust.1 pkt 8". 14. W świetle powyższego uznać należy, że w wyniku wadliwej interpretacji §2 ust.6 uchwały, a priori wykluczającej możliwość skorzystania przez skarżącego z dobrodziejstw tego przepisu, w postępowaniu administracyjnym doszło do wadliwego odstąpienia przez orzekające w sprawie organy od wyjaśnienia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki do objęcia jej odstępstwem do zakazu zabudowy, wynikającym z §2 ust.6 uchwały stosownie do prawidłowej wykładni tego przepisu. 15. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut naruszenia przez RDOŚ art.53 ust.5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w ocenie Sądu wskazany w tym przepisie termin został przez RDOŚ zachowany, co uniemożliwia wystąpienie w sprawie skutku w postaci "milczącego uzgodnienia" przedłożonego projektu decyzji. 16. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ rozpozna ponownie kwestię uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art.152 i 200 p.p.s.a.