IV SA/Wa 646/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Golat WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. B., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, że nieruchomość położona w obrębie [...] gmina S., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: [...] o łącznej pow. [...] ha stanowi wspólnotę gruntową oraz ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2016 r. M. B. wystąpiła do Starosty P. o ustalenie na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703) - zwanej dalej "uzwg", które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wsi G., ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, ustalenie wykazu obszarów gospodarstw rolnych posiadanych przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie oraz wielkości przysługujących im udziałów. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., w trybie art. 61 a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na fakt, że w odniesieniu do wspólnoty gruntowej wsi G. funkcjonują już w obrocie prawnym decyzje ostateczne tj. decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., za zgodą stron, decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. określającą nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową oraz decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1964 r., nr [...] ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a także wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Na powyższe postanowienie M. B. wniosła zażalenie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w art. 8a uzwg zawarto m.in., że ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2, albo przez jego następcę prawnego. Z kolei art. 12 uzwg stanowi, że przepisów art. 6 ust. 1 i 2 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia wżycie ustawy zostały ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis ten, zdaniem organu, podkreśla konieczność zachowania wszelkich wcześniejszych ustaleń, jak też dochowania tzw. zasadzie powagi rzeczy osądzonej. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty P., gdyż przesłanka w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi G. i wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie, na skutek zmian stanu prawnego i faktycznego, nie daje podstaw do zastosowania dyspozycji art. 61 a § 1 Kpa. Zdaniem skarżącej, decyzja określająca nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową tworzy stan rzeczy osądzonej i jako taka nie może być zmieniona. Natomiast decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie została wydana w odmiennym stanie prawnym i faktycznym i jako taka może podlegać zmianie. Od wydania decyzji w 1964 r. do chwili obecnej zaszły zmiany rzutujące na uprawnienia osób do udziałów we wspólnocie. Osoby uprawnione w świetle decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r. już nie żyją. Prawa do udziałów przeszły na inne osoby niewymienione w decyzji. Zmianie uległ też obszar gruntów posiadanych przez uprawnionych. Skarżąca podkreśliła również, że stanowisko organu II instancji jest wadliwe, gdyż, po pierwsze, przepis art. 12 uzwg wyłącza stosowanie art. 6 ust. 1 i 2 i nie odnosi się do art. 8a uzwg. Po drugie, art. 12 uzwg nie powinien wpływać na treść zaskarżonego postanowienia, gdyż stanowi on, że art. 6 ust. 1 i 2 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych, a dniem tym jest 5 lipca 1963 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że wniosek M. B. z dnia 23 listopada 2016 r. został złożony na podstawie art. 8a uzwg i dotyczył nieruchomości, położonych we wsi G., gmina S., oznaczonych jako działki nr: [...]. Przepis stanowiący podstawę tego wniosku został dodany do uregulowań uzwg z dniem 1 stycznia 2016 r., na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r. poz. 1276). Cel nowelizacji został określony w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 3193). Z uzasadnienia tego wynika, że nowelizacja przepisów uzwg jest podyktowana głównie koniecznością uregulowania stanu prawnego nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe - co istotne - co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Projektodawca wskazał, że nowelizacja uzwg nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot gruntowych. Sąd zwraca uwagę, że zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy samego prawa, a decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny - stwierdza jedynie stan istniejący na datę wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963 r.). W niniejszej sprawie decyzją, o której mowa wyżej jest decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1964 r., nr [...], zmieniona decyzją Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Z decyzji zmieniającej wynika, że wspólnota gruntowa we wsi G., gmina S. ma powierzchnię [...] ha i obejmuje działki ewidencyjne nr: [...]. Z kolei ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wskazanej wyżej wspólnocie gruntowej o łącznej pow. [...] ha, ustalenie wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie także zostało pierwotnie określone w formie decyzji, tj. decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1964 r., nr [...] i stanowiącego jej integralną część wykazu opatrzonego datą [...] marca 1964 r. Rację ma zatem Wojewoda [...] twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 8a uzwg, ponieważ wnioskowanie przez M. B. o ustalenie w formie decyzji okoliczności, o których mowa w tymże przepisie, gdy okoliczności te zostały już ustalone poprzez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych, będących od wielu lat w obrocie prawnym, naruszałoby tzw. powagę rzeczy rozstrzygniętej, którą akcentuje chociażby przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Poza tym trzeba wskazać, że wnioskodawca M. B. w podaniu z dnia 23 listopada 2016 r. domagała się ustalenia przez Starostę P., w trybie art. 8a ust. 1 uzwg, okoliczności dotyczących nieruchomości we wsi G., oznaczonych jako działki nr: [...]. Zatem M. B. działała w niniejszej sprawie jako osoba nie mająca w sprawie dotyczącej tychże nieruchomości interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, skoro powołała się na Akt Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1974 r., który dotyczy nabycia współwłasności w ½ części do innych nieruchomości, niż objętych żądaniem wniosku, tj. oznaczonych jako działki nr [...], położone we wsi S. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 a § 1 Kpa, który obligował Starostę P. do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte (res iudicata), a dodatkowo, co dostrzegł Sąd, żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba nie będąca jego stroną. Z akt niniejszej sprawy wyraźnie wynika, że M. B. nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], a żądanie wniosku nie dotyczyło nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], położone we wsi S., co do których wnioskodawczyni powoływała się na Akt Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1974 r. Skarżąca nie została też wymieniona jako uprawniona w wykazie z daty [...] marca 1964 r., czy też jako strona w decyzjach z dnia [...] stycznia 1964 r., [...] kwietnia 1964 r. i [...] kwietnia 2002 r. Nie widnieje też jako uprawniona w imieniu zarządu Własnościowej Wspólnoty Gruntowej wsi G. do inicjowania spraw administracyjnych, o których mowa w przepisie art. 8a ust. 1 uzwg, w zakresie dotyczącym działek nr: [...], co wynika z zawiadomienia o zmianie danych ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2016 r. Po za tym oczywistym jest, że w sprawie nieruchomości objętych żądaniem wniosku okoliczności, o których mowa w przepisie art. 8a ust. 1 uzwg, zostały już ustalone decyzjami administracyjnymi. Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...], że skoro M. B. uważa, że po dacie wydania decyzji z 1964 r. zaszły istotne zmiany podmiotowe w zakresie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i zmiany stanu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, to tego typu zmiany winny być uwidocznione w stosownych ewidencjach publicznych (np. ewidencji gruntów) poprzez przedłożenie przez zarząd wspólnoty (art. 18 ust. 2 uzwg) odpowiednich dokumentów (np. prawomocnych orzeczeń sądowych, umów cywilnoprawnych, ostatecznych decyzji administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy decyzje z lat 1964 i 2012 weszły do obrotu prawnego i są ostateczne (zawiadomienie o zmianie danych ewidencyjnych z dnia [...] lipca 2016 r.). Z akt sprawy i twierdzeń strony skarżącej nie wynika, aby decyzje te zostały wycofane z obrotu prawnego. Wobec tego - zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa - decyzją tym przysługuje domniemanie legalności. Zdaniem Sądu, przepis art. 8a ust. 1 uzwg nie daje podstawy do aktualizacji danych wynikających z już wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 uzwg (w jej brzmieniu do dnia 1 stycznia 2016 r.) ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez ustalenie w formie kolejnych decyzji administracyjnych nowych wykazów, czy to osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, czy to obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W ocenie Sądu, zmiany wprowadzone w dniu 1 stycznia 2016 r. do uzwg przede wszystkim precyzują kategorie osób, które mogą wnioskować o ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W ten sposób przepisy w nowym brzmieniu ułatwiają regulację stanu nieruchomości, w określonych przypadkach, także osobom, które w ustawowo określonym terminie faktycznie nie korzystały ze wspólnoty gruntowej. Nie oznacza to, że ustawa nowelizująca uzwg wprowadziła możliwość każdorazowego ustalania w formie decyzji właściwego starosty okoliczności, o których mowa w przepisie art. 8a ust. 1 uzwg, stosownie do kolejnych pojawiających się zmian w zakresie stanu nieruchomości. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 61 a § 1 Kpa podniesiony w skardze, w realiach niniejszej sprawy, nie mógł być skuteczny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.