IV SA/Wa 647/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski,, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dot. pozwolenia zintegrowanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r., którym uzgodniono projekt decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów w miejscowości L. gm. G. dla M. w W. Sp. z o.o. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazano, iż uprzednia decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej samej instalacji została uchylona decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. Odnosząc się do zrzutów podniesionych w zażaleniu, uczestniczącego w postępowaniu na prawach strony, stowarzyszenia zwykłego "P." z siedzibą w S. wskazano: - kwestia zarzutów dotyczących zasadności wydania pozwolenia została wyjaśniona w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. - wobec dalszego prowadzenia instalacji wydanie pozwolenia jest zasadne, - gdy chodzi o działanie instalacji z naruszeniem prawa (bez wymaganego pozwolenia) było prowadzone w tym przedmiocie przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska postępowanie w przedmiocie wstrzymania działalności -zostało ono zawieszone, - zarzut dotyczący nie uwzględnienia składowiska w L w planach gospodarki odpadami, nie może być uwzględniony, gdyż o zasadności wydania pozwolenia rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie; organ ten jest obowiązany uwzględnić wskazówki zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., gdzie nie odniesiono się do kwestii umieszczenia przedmiotowej instalacji w planach gospodarki odpadami, nie ma to więc także znaczenia na etapie uzgadniania. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska stowarzyszenie "P." podniosło następujące zarzuty: - postanowienie nie zostało właściwie uzasadnione - organy obu instancji szczegółowo nie odniosły się do wszystkich kwestii istotnych w sprawie, nie wyjaśniając przesłanek, jakimi kierowały się dokonując uzgodnienia (dlaczego Sygn. akt IV SA/Wa 647/09 uznano, iż wymogi ochrony środowiska są spełnione - które z nich sprawdzano), - organ odwoławczy nie skontrolował, czy Stowarzyszenie miało zapewniony udział w postępowaniu skoro uczestniczyło na prawach strony, - niezmiernie krótki czas wydawania rozstrzygnięć wskazuje, iż sprawa nie była wnikliwie analizowana, - organy uzgadniające procedowały na podstawie regulacji art. 211 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), która nie obowiązywała na etapie wydawania orzeczeń, - bezzasadnie uznano, iż sporne kwestie były przesądzone decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. (kasatoryjną), - nie wyjaśniono kwestii, iż sam zainteresowany wnioskował o zamknięcie składowiska w 2006 roku. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie pełnomocnik organu wskazał, iż decyzja o pozwoleniu zintegrowanym wydana przez organ I. instancji, po uzyskaniu zaskarżonego postanowienia została uchylona przez organ odwoławczy (kopie tej decyzji przedłożono do akt – k. [...]), co oznacza, iż procedura uzgadniania projektu decyzji będzie powtarzana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Nie ma znaczenia w sprawie okoliczność uchylenia art. 311 ust. 3a ustawy -Prawo ochrony środowiska z dniem 15 listopada 2008 r., w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227.). W związku z treścią art. 153 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co nastąpiło niewątpliwe przed uchyleniem wskazanych regulacji (patrz np. decyzja kasatoryjną z dnia [...] lipca 2008 r.). Procedura uzgadniania przed wydaniem decyzji, Sygn. akt IV SA/Wa 647/09 (postępowanie incydentalne), nie wiąże się z wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego, w myśl art. 61 § 1 K.p.a., lecz stanowi integralną część postępowania głównego. Zasadne są natomiast w części zarzuty dotyczące braku właściwego, wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Braki w tym zakresie nie pozwalają na uznanie, iż sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający. Trafnie w skardze wskazano, iż dla orzekającego w sprawie organu nie ma przesądzającego znaczenia treść decyzji z dnia [...] lipca 2008 r.. Granicę procedowania w sprawie wyznacza bowiem zakres kompetencji organu dokującego uzgodnienia (wobec braku wskazania w przepisach prawa materialnego, pod jakim kątem dokonuje się uzgodnienia). Właściwość organów Inspekcji Ochrony Środowiska wyznacza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Należy do niej m.in. kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 część pierwsza). W tej sytuacji nie można uznać, iż dokonując uzgodnienia organy Inspekcji mogą się uchylić od analizy zgodności z przepisami ochrony środowiska zarówno elementów wniosku o wydanie pozwolenia jak kwestii dopuszczalności wydania decyzji. Wprawdzie nie można podzielić poglądu Strony skarżącej, iż obowiązkiem organu uzgadniającego jest odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich kwestii dotyczących zasadności wydania pozwolenia. Bowiem wywód tego rodzaju stanowiłby wierne odzwierciedlenie zakresu uzasadnienia końcowego orzeczenia w sprawie (decyzji w przedmiocie pozwolenia). Jak trafnie wyjaśnił organ administracji, szerszego uzasadnienia wymaga, co do zasady, przede wszystkim zgłoszenie określonych zastrzeżeń w ramach dokonania uzgodnienia. Jednak nie można uznać, aby organ był zwolniony z obowiązku odniesienia się do zastrzeżeń podnoszonych we wnoszonych środkach odwoławczych (lub w innych wnioskach w toku postępowania uzgodnieniowego) przez strony postępowania (bądź organizacje społeczne działające na prawach strony), o ile podnoszone zarzuty dotyczą meritum rozstrzygnięcia a więc np. oceny czy wydanie pozwolenia na warunkach wskazanych we wniosku jest dopuszczalne. Niewątpliwie bowiem, o ile organ uzgadniający doszedłby do przekonania, iż wydanie pozwolenia prowadziłoby do naruszenia prawa, powinien zgłosić zastrzeżenia, co do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie podniesiono w zażaleniu m.in., iż instalacja, której prowadzenie ma być objęte pozwoleniem nie jest sklasyfikowana w stosownych Sygn. akt IV SA/Wa 647/09 planach gospodarowania odpadami. Zagadnienie to może mieć merytoryczne znaczenie z uwagi na treść art. 18 ust. 3 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w związku z treścią art. 186 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji wskazanie, iż kwestia nie była rozważana w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. stanowi nieuzasadnione uchylenie się organu administracji od zajęcia stanowiska, co do meritum, w kwestii istotnej z punktu widzenia przedmiotu sprawy (uzgodnienia przed wydaniem pozwolenia z punktu widzenia przestrzegania przepisów o ochronie środowiska). Nie wyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia istotnych dla sprawy kwestii, z czego należy wnosić brak ich rozważenia przez organ administracji, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, 77 §. 1 i art. 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa przez Sąd musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu wadliwego orzeczenia. Bez znaczenia przy tym pozostaje kwestia, czy wobec późniejszych zdarzeń prawnych (podnoszona na rozprawie kwestia konieczności dokonania ponownych uzgodnień) orzeczenie to obecnie powoduje skutki prawne. Sąd ocenia orzeczenie według stanu prawnego na dzień jego wydania. Po jego wydaniu wywoływało ono określone skutki prawne (jak wskazano wydano decyzje o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, które zostało uchylone dopiero na etapie odwoławczym). Zasadna jest więc, na dzień orzekania przez Sąd, kontrola zaskarżonego aktu. Trafnie natomiast organ administracji ocenił inne podnoszone w zażaleniu okoliczności, jako niemające znaczenia w sprawie (choć konstatacje w uzasadnieniu w pewnym zakresie nie były precyzyjne). Bez znaczenia w sprawie wydania pozwolenia, pozostaje kwestia wcześniejszego wystąpienia prowadzącego instalacje o wydanie decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska. O ile warunki, co do meritum, w obu decyzjach miałyby być w sprzeczności (choć, jak twierdzi wnioskodawca deponowane odpady służą rekultywacji składowiska na etapie jego zamykania), do czasu wydania ostatecznego orzeczenia w obu sprawach wnioskodawca może modyfikować swoje żądania i wnioski - np. w przypadku cofnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zamkniecie składowiska postępowanie w tym przedmiocie musi być umorzone (art. 105 § 1 K.p.a.). O ile, intencja wnioskodawcy nie jest jasna, wobec przedkładania rozbieżnych wniosków, organ Sygn. akt IV SA/Wa 647/09 administracji winien wyjaśnić, jakie jest jej żądanie, mając na uwadze treść art. 7 - 9 K.p.a. Zagadnienie ustalenia intencji strony pozostaje w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie główne, nie zaś organu uzgadniającego. Inną kwestią jest natomiast wystąpienie sytuacji, gdy organ uzgadniający uzna, iż z punktu widzenia konkretnych wymagań ochrony środowiska eksploatacja instalacji (składowiska odpadów) polegająca na dalszym deponowaniu odpadów, nie jest dopuszczalna, gdyż występują ustawowe przesłanki wydania decyzji o odmowie udzielania pozwolenia zintegrowanego (zachodzą więc wyłącznie przesłanki do wydania decyzji o zamknięciu składowiska). Trafnie również wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu, iż w sprawie uzgodnienia nie ma znaczenia okoliczność toczącego się postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności składowiska, z uwagi na brak pozwolenia zintegrowanego, skoro wnioskodawca w ramach niniejszego postępowania ubiega się właśnie o wydanie tego pozwolenia. W skardze podniesiono, iż organ administracji pominął kwestię zapewnienia udziału w postępowaniu jego stronom (chodzi o udział organizacji społecznej na prawach strony). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych (uzupełnione przy piśmie k. [...]) nie wynika, aby skarżące Stowarzyszenie zostało powiadomione o wystąpieniu o uzgodnienie, w myśl art. 106 § 2 K.p.a. (brak informacji o przesalaniu do wiadomości pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. np. tzw. rozdzielnika - k. [...]). Jednocześnie jednak strona postępowania wniosła środki odwoławcze, w których sformułowała określone zastrzeżenia. W skardze nie wskazano, jakie znaczenie mogło mieć ewentualne ograniczenie możliwości udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I. instancji. Stąd ewentualne uchybienia w tym zakresie należy uznać, jako niemające istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Bezzasadny jest zarzut, iż sprawa została załatwiona przez organ I. instancji szybko, jest to bowiem uzasadnione zarówno ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 11 K.p.a.) jak i szczegółowo wskazanym krótszym terminem dokonywania uzgodnień - art. 106 §3 K.p.a. O ile, w toku postępowania nie było konieczne prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (gromadzenie i przeprowadzanie dowodów) niezwłoczne orzeczenie na podstawie pełnej, przedłożonej organowi dokumentacji nie uzasadnia domniemania, iż sprawa nie została załatwiona wnikliwie. Sygn. akt IV SA/Wa 647/09 Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lite ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy, uwzględniając zwrot kosztów wpisu, ustanowienia pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska będzie miał na uwadze odpowiednio wytyczne zawarte w niniejszym wyroku, jak i sytuację procesową na dzień orzekania.