IV SA/Wa 648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. zaskarżonym skargą przez T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2014 r., wydane w postępowaniu wznowieniowym, którym odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: W piśmie z [...] marca 2014 r., sprecyzowanym w piśmie z [...] kwietnia 2014 r., T. M. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2013 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia. Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wznowił postępowanie zakończone postanowieniem z [...] lutego 2014 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie z [...] sierpnia 2014 r., którym odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji (prawidłowo winno być: "postanowienia") z [...] lutego 2014 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. - wydanym w wyniku rozpatrzenia wniosku T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zarzuty wniosku dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji polegającej na budowie altany drewnianej na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...], gmina M., są całkowicie chybione. Organ podkreślił, że sprawa administracyjna w ww sprawie została zakończona postanowieniem tutejszego organu z [...] marca 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z [...] marca 2011 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast wniosek o wznowienie dotyczył postępowania zakończonego postanowieniem z [...] lutego 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności i tylko tego postępowania dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem. Mając na uwadze powyższe organ w niniejszym postępowaniu nie może odnieść się do tych zarzutów, które dotyczą postępowania zakończonego postanowieniem z [...] marca 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z [...] marca 2011 r. Wnioskodawca T. M., żądając wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z ww przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jak słusznie wskazano w postanowieniu objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, zatem dowody fałszywe to takie, które są nieprawdziwe, niezgodne z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Organ przypomniał, że na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pod warunkiem że uzyskane tak dowody nie są sprzeczne z prawem. Przepis ten wyraźnie wskazuje na bardzo szerokie ujęcie środków dowodowych, szeroki zatem może być także zakres wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym dowodów dotkniętych wadą fałszerstwa. Warunkiem wznowienia postępowania jest jednak oparcie się na takich fałszywych dowodach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące, mające pierwszorzędne znaczenie. Fałszywe zatem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oświadczenia stron, a także liczne dowody nienazwane, takie jak fotografie, taśmy filmowe, nagrania dźwiękowe, itp. Szczególnego rodzaju dowodami są dokumenty urzędowe, którym przyznaje się zwiększoną moc dowodową. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreśla, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ (wyr. WSA w Gdańsku z 15.01.2009 r., sygn. akt III SA/Gd 337/08, publ. LEX nr 484176). Powoływany we wniosku o wznowienie postępowania "sfałszowany dowód", tj. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] marca 2011 r., nie stanowił istotnego dowodu, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Sprawa zakończona ostatecznym postanowieniem tut. organu z [...] lutego 2014 r. dotyczyła kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego. Dlatego też postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem tut. organu z [...] lutego 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest obarczone ww wadą wznowieniową. Druga przesłanka wznowieniową wskazana przez wnioskodawcę wyrażona została w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, według której organ winien "zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" (art. 10 § 1 K.p.a.). Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia, zatem przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. W postanowieniu objętym wnioskiem, wnioskodawca miał zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania, został poinformowany o wszystkich dokonywanych czynnościach oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ostatecznie organ stwierdził, że wymienione i opisane powyżej przesłanki w omawianej sprawie nie zachodzą. Tym samym kwestionowane postanowienie nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe należało odmówić uchylenia ostatecznego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r. T. M. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił wydanie go z naruszeniem art. 7 K.p.a. przez brak dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 157 § 2 K.p.a. przez niepodjęcie z urzędu czynności w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] marca 2011 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy wobec wydania go z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) polegającym na niezbadaniu czy planowana inwestycja nie stanowi wyjątków od zakazu lokalizacji nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100 m od istniejącego zbiornika wodnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym - w wyniku kontroli postępowania wznowieniowego i treści wydanych w nim postanowień - nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jakie toczyło się przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska było postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r. (błędnie nazwanym w zaskarżonym postanowieniu "decyzją") utrzymującym w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2014r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2013 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia wiązało się z wniesieniem przez skarżącego "odwołania" od postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaistniałej w postanowieniu z [...] marca 2011 r. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. odmówiono na wniosek Wójta Gminy M. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany drewnianej na terenie działki oznaczonej numerem [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina M. Inaczej ujmując, przedmiotem postępowania wznowieniowego było postępowanie nieważnościowe, w którym badano postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia od postanowienia z [...] października 2013 r. jako wniesionego po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, czyli jego merytoryczne rozpoznanie doprowadziłoby do wydania aktu będącego trzecim rozstrzygnięciem w danym postępowaniu administracyjnym, kolidującym z zasadą dwuinstancyjności postępowania) pod względem zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. Tak przedstawiający się przedmiot postępowania wznowieniowego zakreślał granice postępowania wznowieniowego zainicjowanego przez skarżącego i w takich granicach organ rozpoznał sprawę. Oznacza to, że wszelkie uwagi, argumenty, twierdzenia, zarzuty formułowane względem postępowań poprzedzających ów wniosek wznowieniowy, w tym w szczególności względem postępowania uzgodnieniowego, w którym wydano postanowienie z [...] marca 2011 r. utrzymane postanowieniem z [...] marca 2012 r., nie mogły być rozważane na gruncie przedmiotowego postępowania wznowieniowego. Podstawami wznowieniowymi rozważanymi w sprawie, a wynikającymi z treści wniosku skarżącego o wznowienia postępowania, były przesłanki z pkt 1 i 4 § 1 art. 145 K.p.a., z kolei procesową podstawą postanowień był art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a., w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Warunkiem wznowienia postępowania jest oparcie się na takich dowodach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące, mające pierwszorzędne znaczenie, a zarazem fałszywych, czyli nieprawdziwych, niezgodnych z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreśla, że powoływany we wniosku o wznowienie postępowania "sfałszowany dowód", tj. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] marca 2011 r. nie stanowił dowodu wymaganego powołaną podstawą wznowieniową. Sprawa zakończona ostatecznym postanowieniem tut. organu z [...] lutego 2014 r. dotyczyła bowiem kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia. Dlatego też postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności zakończonej ww postanowieniem tut. organu z [...] lutego 2014 r. nie jest obarczone ww wadą wznowieniową. Również rację ma organ twierdząc, że w sprawie nie zaistniała druga przesłanka wznowieniową wskazana przez skarżącego we wniosku wznowieniowym, a wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl przywołanej normy, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowania unormowana w art. 10 § 1 K.p.a. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia, zatem przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. Jak słusznie zauważono w zaskarżonym postanowieniu skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu nieważnościowym kontrolującym postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia. Był inicjatorem tego postępowania, jak i w jego ramach wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Słusznie więc organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że wymienione i opisane powyżej przesłanki wznowieniowe w omawianej sprawie nie zachodzą. Tym samym kwestionowane postanowienie nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Przedstawione stanowisko organu w całej rozciągłości podziela Sąd. Wszystko to dowodzi, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., wydał prawidłowe postanowienie, bo odmawiające - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a. - uchylenia postanowienia dotychczasowego, gdyż stwierdził brak podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Nadto oznacza, że Sąd z urzędu nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania wznowieniowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w skardze nie sformułowano względem zaskarżonego postanowienia żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 - art. 151 K.p.a. Odparcia wymagają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi, że w toku postępowania nie stał na straży praworządności, nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy czy nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie. Skutecznie pod adresem organu nie można także formułować zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego było postępowanie wznowieniowe prowadzone na podstawie art. 145-151 K.p.a., a nie postępowanie nieważnościowe uregulowane w art. 156-159 K.p.a. W kontekście treści tego zarzutu należy tylko zauważyć, że o potrzebie, zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego w danej sprawie z urzędu decyduje sam organ. Natomiast, jeżeli strona uważa, że dany akt administracyjny jest dotknięty jakąkolwiek wadą nieważności może sama zainicjować postępowanie nieważnościowe w jego przedmiocie, Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które uzasadniałyby wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a - c w zw. z art. 135 P.p.s.a., jak domagał się tego skarżący, choć bez podniesienia zarzutów związanych z naruszeniami prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy i prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei wszelka argumentacja skargi związana z postępowaniem uzgodnieniowym po pierwsze ze względu na przedmiot kontrolowanego postępowania (postępowanie wznowieniowe od postępowania nieważnościowego dotyczącego rozstrzygnięcia procesowego, czyli formalnego) nie mogła podlegać ocenie Sądu w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 135 P.p.s.a. Niniejsze postępowanie a postępowanie uzgodnieniowe i inne postępowania po nim następujące to odrębne sprawy dotyczące innych przedmiotów, w tym rozstrzygnięć materialnoprawnych; po drugie doprowadzić do uwzględnienia skargi przy stwierdzeniu zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W świetle przedstawionego stanu sprawy, przytoczonych przepisów prawa i poczynionych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.