IV SA/Wa 649/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi S. R., J. W. i A. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]czerwiec 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2004 r.; II. Zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. R., J. W. i A. W. 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wystąpienia Prezydenta Miasta O. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta O. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych w ilości 150 miejsc wraz z budową odwodnienia, oświetlenia oraz nawierzchni z kostki brukowej, zlokalizowanej na działkach Nr [...] obręb O. , położonej przy ul. [...] O. , której inwestorem jest Państwowe Muzeum [...] w O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 47, poz. 412 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa postanowił nie wyrazić zgody na odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że inwestycja mieści się w zakresie pojęciowym usług kulturalnych – plan zagospodarowania przestrzennego jednostka strukturalna [...], a zatem jest inwestycją z zakresu usług kulturalnych. Realizacja inwestycji nie wydaje się mieć charakteru "obcego elementu" w stosunku do zapisu jednostki [...] i zamierzeń twórców planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., w którym dla uzasadnienia swego stanowiska Minister powołał się m.in. na zapis planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzający, że jest to teren byłego obozu koncentracyjnego i przeznacza się go pod usługi kulturalne związane z funkcjonowaniem muzeum, a wszelka działalność inwestycyjna powinna być prowadzona w uzgodnieniu z Dyrekcją Muzeum oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 kpa oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 47, poz. 412 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia, zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. (art. 138 § 1 pkt. 1 kpa). Odnosząc się do zarzutu strony, że organ naruszył art. 6 kpa w zakresie nie uwzględnienia zmiany stanu prawnego, polegającego na utracie z dniem 1 stycznia 2004 r. mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta O. , organ naczelny podniósł, że jest to zarzut niezasadny, gdyż "w chwili obecnej trwa postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedli Z. i S. w O. z obszarem Pomnika Zagłady w O. wraz z jego strefą ochronną". Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów położonych w granicach, o których mowa w ust. 1 wymagają uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej. Ponadto organ uznał, że wniosek Państwowego Muzeum [...] jako służący realizacji statutowych celów parkingu w strefie zwiedzania, nie tylko nie łamie art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, ale wręcz poprawia warunki pozwalające na: zabezpieczenie Pomnika Zagłady przed zniszczeniem lub uszkodzeniem oraz zapewnieniem porządku i czystości na jego terenie, stałą konserwację, a także obsługę ruchu turystycznego. Obawy stron odnoszące się do przeznaczenia parkingu na parking komercyjny są również nieuzasadnione, ponieważ będą korzystać z niego etatowi pracownicy Muzeum oraz przewodnicy świadczący usługi w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie S. R., J. W. i A. W. wnieśli o uchylenie postanowień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., [...] maja 2004 r., stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. Skarżący zarzucili, że organ rozstrzygając sprawę nie uwzględnił zmiany stanu prawnego polegającego na utracie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezprawnym jest przyjmowanie przez organ, że zamierzona inwestycja jest zgodna z tym planem, gdyż utracił on moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Ponadto poprawność postępowania organu jest wątpliwa z uwagi na treść art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący podnieśli, że organ nie wykazał, iż budowa nowego, większego parkingu służbowego jest niezbędna dla zapewnienia celów wskazanych w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, a także nie rozważył działania czynników szkodliwych związanych z budową nowego parkingu na skarżących jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości oraz obiekty zabytkowe znajdujące się na terenie Muzeum. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji (postanowienia). Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w decyzji (postanowieniu) przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia), wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji (postanowieniu), lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. W rozpatrywanej sprawie prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie miało zatem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanego postanowienia. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił sprawę merytorycznie, podczas gdy mógł to uczynić jedynie pod kątem wystąpienia naruszenia prawa i oceny, czy to naruszenie ma charakter rażący. Organ nadzoru nie ocenił, czy podnoszony przez skarżących zarzut orzekania przez organ odwoławczy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, który w dacie wydawania postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność, że w chwili obecnej trwa postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedli Z. i S. w O. z obszarem Pomnika Zagłady w O. wraz z jego strefą ochronną nie usprawiedliwia, wbrew twierdzeniu organu naczelnego naruszenia art. 6 kpa w zakresie nieuwzględnienia zmiany stanu prawnego w sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany był bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. (por. wyrok z dnia 22.III.1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 – ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24.II.1992 r., sygn. II SA 49/92). Postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zastosować obowiązujące w dacie orzekania przez niego przepisy prawa. Uchwała o uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego. Jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygając sprawę w wyniku odwołania powinien uwzględnić, że plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymany nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2004 r., gdyż wydane zostały z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organ orzekający w niniejszej sprawie ponownie rozważy, czy decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa i dokona oceny prawnej, czy to naruszenie uznać należy za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.