IV SA/Wa 650/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2017 r. [...] ([...]) NK: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na rzecz A. P. odszkodowania w wysokości 431.268,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4317 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...] – [...] - Etap III - km 4+020,00 - km 7+990,00, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 21.563,40 zł oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 i powiększonego w pkt 2 odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,4317 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...] – [...] - Etap III - km 4+020,00 - km 7+990,00. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2016 r. Decyzją z [...] maja 2017 r., Wojewoda [...] ustalił wysokość odszkodowania za tą nieruchomość. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta [...], zaskarżając decyzję w całości. W odwołaniu wskazano, iż operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony wadliwie, biegły zbyt powierzchownie bowiem przeprowadził analizę rynku lokalnego i regionalnego, gdyż w operacie szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. wskazano na inne transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę, których cena średnia wyniosła 49,54 zł/m2. Biegły natomiast oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, których cena średnia wyniosła 99,90 zł/m2. Zdaniem skarżącego tak duża rozbieżność może być rezultatem błędnej analizy rynku. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), dalej specustawa drogowa, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa wart. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością-Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4c specustawy drogowej jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Stosownie do treści przepisu art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Dla nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4317 ha, prowadzona była przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciela wpisano A. P. W dziale III ww. księgi wieczystej wpisano ograniczone prawa rzeczowe tj. służebność mieszkania na rzecz osoby fizycznej – K. P., bliżej określona w § 3 umowy z dnia [...] września 1997 r. Rep. [...] nr [...]. Dział IV księgi wieczystej był wolny od wpisów. Organ przywołał brzmienie art. 18 ust. 1, ust.1 a, ust. 1 d, ust. 1 e specustawy drogowej i wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,4317 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA). Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] ma kształt nieregularny, w ogólnym zarysie zbliżony do równoległoboku, teren działki płaski. Działka jest niezabudowana, położona w rejonie ulicy [...], posiada dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej, poprzez działkę nr [...], również powstała z działki nr [...]. Przedmiotowa działka jest położona w odległości ok. 3,2 km na południowy - wschód od rynku w [...] W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości przeważają tereny niezabudowane, użytkowane rolnie, a także lasy. W otoczeniu znajduje się również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w mniejszym udziale. W większej odległości znajduje się kopalnia [...]oraz była piaskowania. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym jako [...] - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego" (ok. 72% powierzchni działki) oraz [...] - tereny zabudowy usługowej (ok. 28% powierzchni działki). Biegły wskazał także, że w ramach drogowego przeznaczenia dopuszcza się także możliwość funkcjonowania i realizacji wydzielonych ścieżek rowerowych. Ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach obszaru planowanych wpływów eksploatacji górniczej. Biegły wskazał, ze biorąc pod uwagę cel, zakres i przedmiot wyceny, a także dostępność danych o transakcjach kupna - sprzedaży na lokalnym (miasto [...]) i regionalnym (województwo [...], nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także na obszarach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast) rynku nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami w procedurze wyceny wyznaczył on wartość rynkową nieruchomości. Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił w podejściu porównawczym, za pomocą metody korygowania ceny średniej. Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentów planistycznych jest częściowo zgodne a częściowo odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, na potrzeby wyceny dokonał monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niebudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, jak i nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod zabudowę usługową i częściowo pod tereny dróg. W wyniku tej analizy ustalono, że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zabudowę usługową wahały się w zakresie od 69,68 zł/m2 do 76,74 zł/m2, przy cenie średniej 73,59 zł/m2. Natomiast ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi wahały się w zakresie od 46,89 zł/m2 do 140,45 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę powyższe analizy stwierdził, że podobne nieruchomości o charakterze usługowym odznaczają się niższą cennością, od będących przedmiotem obrotu w rozpatrywanym okresie na rynku regionalnym, nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec tego określenie wartości części nieruchomości, tj. ok. 28% pow. działki (o przeznaczeniu pod zabudowę usługową) nastąpiła przy przyjęciu przeznaczenia alternatywnego wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, czyli w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym. Biegły wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż część przedmiotowej nieruchomości, ok. 72 % powierzchni, zgodnie z miejscowym planem jest przeznaczona pod drogę, to co do tej części tzw. "zasada korzyści" nie ma zastosowania. W związku z powyższym cała przejęta nieruchomość została wyceniona na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na rynku regionalnym, w okresie od grudnia 2014 r. do grudnia 2016 r. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 99,90 zł/m", natomiast całej powierzchni działki na kwotę 431.268,00 zł. Odnośnie służebności mieszkania biegły wyjaśnił, że prawo to nie dotyczy wycenianej nieruchomości, nie wpływa na jej wartość rynkową i nie podlega wycenie. Celem dokonania oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy organ wskazał, że wziął pod uwagę przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej ugn i rozporządzenia. W myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl natomiast do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r. organ wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego w ocenie organu spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość częściowo była przeznaczona pod inwestycję drogową, a częściowo pod budownictwo usługowe, zatem po uwzględnieniu zasady korzyści wobec wyższej cenności nieruchomości drogowych wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar badanego rynku w przypadku nieruchomości drogowych w pierwszej kolejności przyjęto teren całego miasta [...], jednakże z uwagi na odnotowanie jedynie sześciu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, analizę rozszerzono na obszar województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także położone na obszarach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast. W aktach sprawy znajduje się także operat szacunkowy sporządzony dla tej samej nieruchomości przez biegłą U. W. w dniu [...] października 2016 r. Analizując jednak ww. operat szacunkowy organ wyjaśnił, że doszedł do wniosku, że nie może on stanowić podstawy wyceny, z uwagi na nieprawidłowości i niejasności w nim zawarte. Wątpliwości organu przede wszystkim budził fakt, że U. W. w swej opinii z dnia [...] października 2016 r. przyjęła nieruchomości niepodobne do wycenianej. Przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości biegły obowiązany jest bowiem zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku. Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Podkreślić przy tym wypada, iż przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić cechy wpływające na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym. Dobór tych cech oraz samych transakcji porównawczych pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu. Jest to wiedza specjalistyczna, wymagająca znajomości rynku transakcyjnego, której organy nie mogą podważyć. Dobór cech powinien być jednak właściwie uzasadniony. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje cechy tych nieruchomości stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Pamiętać jednak należy, że korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Pomimo bowiem możliwości zastosowania przez biegłego korekt ze względu na różnice pomiędzy dobranymi nieruchomościami, a nieruchomością wycenianą, -podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Na str. 9 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazała prawidłową definicję nieruchomości podobnej, po czym nie zastosowała się do niej, pomijając przeznaczenie w przypadku 4 nieruchomości spośród nieruchomości przyjętych do porównań. Jak bowiem wynika z pisma rzeczoznawcy majątkowego P. T. z dnia 5 kwietnia 2017 r. dotyczącego operatu szacunkowego U. W., 4 nieruchomości spośród zbioru nieruchomości podobnych, przyjętych do porównań w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2016 r. przeznaczone były w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona była częściowo na terenie oznaczonym jako [...] - tereny publicznych dróg klasy "Główna ruchu przyspieszonego" (ok. 72% powierzchni działki) oraz [...] - tereny zabudowy usługowej (ok. 28% powierzchni działki). Zdaniem zatem organu jest to istotna wada operatu szacunkowego z dnia [...] października 2016 r., ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan przewiduje przeznaczenie drogowe to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości, dla której plan dopuszcza np. zabudowę mieszkaniową. Plan miejscowy decyduje bowiem generalnie o profilu i sposobie zagospodarowania konkretnych terenów. Nadaje im funkcje drogowe, mieszkaniowe, usługowe, techniczno-produkcyjne, mieszane itp. Może określać granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Wprowadzając np. dla danego obszaru parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej, plan miejscowy w istocie przesądza o możliwości rozpoczęcia na konkretnej działce nowej inwestycji budowlanej lub dokonania podziału danej nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może też ustalić lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Ustalenia te mogą np. narzucić albo wykluczyć zwartą zabudowę, a także określić wysokość nowych budynków. Dlatego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma tu kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. Natomiast w żaden sposób nie jest podobna do siebie działka o funkcji drogowej z działką o funkcji z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Powyższe budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkową wyceny nieruchomości ponieważ porównanie nieruchomości o innym przeznaczeniu niewątpliwie ma wpływ na wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości. W przedmiotowej zaś sprawie U. W. przyjęła do porównań nieruchomości o innym przeznaczeniu (o przeznaczeniu mieszkaniowym) niż wynika to z dokumentów planistycznych (o przeznaczeniu drogowym, biorąc także pod uwagę wyniki analizy tzw. zasady korzyści), co powoduje, iż nieruchomości przyjęte do porównań są niepodobne do nieruchomości wycenianej. Organ wskazał również, że w piśmie z 5 kwietnia 2017 r. P. T. wskazał na szereg innych kwestii powodujących brak podobieństwa pomiędzy działką wycenianą a bazą transakcji przyjętych do porównań w operacie szacunkowym U. W., w szczególności zaś na duże zróżnicowanie nieruchomości przyjętych do porównań pod względem powierzchni (od 41 m2 do 11.328 m2) oraz pod względem cenowym (od 25,00 zł/m2 do 95,12 zł/m2), a także położenie nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny, położonych poza przyjętym obszarem regionalnego rynku nieruchomości. Ponadto, P. T. wskazał, iż w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2016 r. nie zostały uwzględnione 3 spośród transakcji uwzględnionych w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym, zawarte w okresie pomiędzy czterema a ośmioma miesiącami przed datą sporządzenia operatu szacunkowego. Nieuwzględnienie tych transakcji przy wycenie w naturalny sposób skutkowało zaniżeniem wyceny sporządzonej w dniu [...] października 2016 r. Zasygnalizowane przez P. T. uchybienia wzbudziły także zastrzeżenia organu odwoławczego i dodatkowo prowadziły do uznania, że operat sporządzony dla przedmiotowej działki przez U. W. nie może stanowić dowodu o wartości przejętej nieruchomości i tym samym podstawy ustalenia odszkodowania. Organ wskazał również, że jego wątpliwości budzi także rozpiętość cen nieruchomości podobnych. W operacie tym rzeczoznawca wskazała, że ceny gruntów usługowych kształtowały się na poziomie od ok. 7 zł/m2 do 80 zł/m2, natomiast gruntów drogowych od 12 zł/m2 do 100 zł/m2. Sama rozpiętość cen wskazuje na to, że nie mogły być to nieruchomości podobne. Autorka tego operatu może wskazała rozpiętość wszystkich nieruchomość drogowych lub odpowiednio usługowych, ale raczej logicznie rzecz biorąc wątpliwym jest aby były to nieruchomości podobne. Dla organu nie jest znane tak nieracjonalne zachowanie rynku gdzie podobną nieruchomość na danym rynku można kupić zarówno za 7 zł/m2 jak i za 80 zł/m2. Z kolei w operacie P. T. rozpiętość cen nieruchomości podobnych o przeznaczeniu usługowym wynosi od 69,68 zł/m2 do 76,74 zł/m2. Wprawdzie rozpiętość cen przy nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym jest duża, ale biegły wykluczył nieruchomości znacznie odbiegające ceną. Zdaniem organu nieruchomość o cenie diametralnie niższej lub wyższej nie powinna wchodzić do próbki reprezentatywnej. Powyższe zdaniem organu oznaczało, że operat sporządzony przez U. W. w dniu [...] października 2016 r. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania z uwagi na niejasności które zawiera, przez co organ powziął wątpliwości co do poprawności jego sporządzenia. Organ uznał również, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie ustalone na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] zostało ustalone nieprawidłowo. Ponadto wskazał, że przepis art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie organu Wojewoda [...] słusznie także powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] nr [...], z [...] lipca 2016 r. o zezwoleniu na budowę regionalnej drogi [...] – [...] - Etap III - km 4+020,00 - km 7+990,00 nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętych ww. decyzją powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone A. P. w dniu 11 sierpnia 2016 r., natomiast pismem z dnia 5 września 2016 r. właściciel nieruchomości złożył oświadczenie o jej wydaniu. Wobec powyższego, zostały spełnione przesłanki przyznania ustawowego bonusu. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta [...], zarzucając jej naruszenie: - art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2, 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzona przez biegłego P. T. opinia jest prawidłowa natomiast opinia biegłej U. W. z uwagi na nieprawidłowości i niejasności nie może stanowić podstawy do dokonania wyceny, - art. 7, 77 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w sytuacji gdy do akt sprawy złożone zostały dwa operaty sporządzone przez rzeczoznawców z zastosowaniem różnych metod wyceny nie zasięgnięto opinii innej osoby posiadającej wiedzę specjalną a względnie wobec twierdzeń organu dotyczących niejasności i nieprawidłowości w jednym z operatów nie uzyskano stosownych wyjaśnień od autorki tegoż operatu poprzestając na uzupełniającym stanowisku autora drugiego operatu, - art. 7, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę opinii biegłego P. T. w kontekście podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] zarzutów, iż w równolegle prowadzonych postępowaniach odszkodowawczych dotyczących tej samej inwestycji drogowej w operatach biegłych dokonujących analizy rynku uzyskiwana średnia cena nieruchomości oscyluje w wysokości 55,34 zł/m2 . Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska organu co do przyczyn nieuwzględnienia opinii sporządzonej przez biegłą U. W. Zdaniem Skarżącego na gruncie obowiązujących przepisów prawa można dokonać rozróżnienia opinii biegłego z znaczeniu procesowym (sensu stricto), od opinii biegłego w znaczeniu materialno prawnym (sensu largo). Na podstawie artykułu 75 kpa materiał dowodowy sprawy administracyjnej stanowić mogą zaś zarówno opinie biegłych procesowych, jak i opinie biegłych w znaczeniu materialno prawnym. Przy czym można stwierdzić, że o ile uzyskanie ekspertyzy od biegłych procesowych nastąpi zawsze, poprzez wykorzystanie instytucji dowodu z opinii biegłego zgodnie z art. 84 kpa, o tyle skorzystanie z wiadomości specjalnych biegłych w znaczeniu materialno prawnym może w postępowaniu dowodowym przybrać formę biegłego w rozumieniu art. 84 kpa lub dokumentu. Dowodem z dokumentu, w rozumieniu art. 75 kpa, będzie zatem opinia biegłego (rzeczoznawcy) złożona przez stronę sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę przed wszczęciem postępowania administracyjnego, włączona przez organ do materiałów dowodowych w sprawie. Powyższe jest o tyle istotne, że opinia rzeczoznawcy majątkowego jest opinią autorską o wartości nieruchomości i stanowi dokument urzędowy (patrz: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 351/06). W ocenie Skarżącego na organie ciąży zaś obowiązek przeprowadzania z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, przy czym organ samodzielnie określa kierunek prowadzącego postępowania oraz wskazuje jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Opinia biegłego również podlega swobodnej ocenie dowodów. Tym samym w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dwie opinie rzeczoznawców wykonane z zastosowaniem różnych metod i prezentujące znaczną rozbieżność w wartości wyceny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania organ administracji powinien powołać innego biegłego lub biegłych celem wydania nowej opinii lub oceny tych złożonych do akt sprawy a względnie w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości jednej z opinii - uzyskanie stosownego stanowiska autora tejże opinii (co do której istnieją przedmiotowe wątpliwości). Obowiązkiem organu jest bowiem wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, w szczególności jeżeli znajdujące się w materiale dowodowym opinie biegłych nie są ze sobą zgodne. Co prawda kontrola opinii biegłego przez organ administracji publicznej polega na sprawdzeniu - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, jednakże nie zwalnia to organu w ocenie skarżącego od przynajmniej uzyskania dodatkowych wyjaśnień od autora (autorów) opinii budzącej wątpliwości tegoż organu. Nie należy do kompetencji stron decydowanie o tym, jakie metody badawcze, dla stwierdzenia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, okażą się przydatne w razie konieczności wykorzystania wiadomości specjalnych posiadanych przez powołanych w sprawie biegłych. Decydują o tym bowiem wyłącznie biegli mając na względzie podlegające ocenie okoliczności, zebrany w sprawie materiał dowodowy, aktualny stan nauki i stosowane w konkretnej dyscyplinie nauki dostępne metody badawcze. Tym samym w sytuacji, gdy w wycenie stanowiącej dowód z opinii biegłego, jak też wycenie stanowiącej dowód z dokumentu istnieją opisane wyżej rozbieżności - wobec powstających trudności w ocenie wybranej przez rzeczoznawców metodologii w sytuacji, gdy organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną - koniecznym było zasięgnięcie opinii kolejnego rzeczoznawcy. Skarżący wskazał również, że przy przyjęciu prawidłowości operatu U.W. znajdującego się w aktach niniejszej sprawy różnica pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] a wysokością odszkodowania ustaloną w oparciu o tenże operat to kwota 156.879 zł, co oznacza, że organ administracji naruszył również art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznego w związku z objęciem jej postanowieniami decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Województwa nastąpiło zatem na podstawie art.12 ust.4 pkt 1 specustawy drogowej, podczas gdy przepisami właściwymi w zakresie ustalenia należnego odszkodowania są przepisy art.12 ust.4a, ust.4f, ust.5, ust.5, art.18 ust.1, ust.1e pkt 1 i art. 22 ust.1 w/w ustawy oraz art.128 ust.1, art.130 ust.2, art.134 ust.1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także §36 ust.1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Orzekające w sprawie organy obu instancji ustaliły wysokość należnego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z wyceny przejętej nieruchomości, sporządzony na zlecenie organu I instancji w dniu [...] listopada 2016r., nie znajdując podstaw do zakwestionowania wiarygodności tego dowodu. W/w stanowisko organów Sąd w pełni udziela, uznając zarzuty skargi za nietrafne. 2. W przedmiotowym operacie zawarto następujące ustalenia: Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] ma kształt nieregularny, w ogólnym zarysie zbliżony do równoległoboku, teren działki płaski. Działka jest niezabudowana, położona w rejonie ulicy [...], posiada dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej, poprzez działkę nr [...], również powstała z działki nr [...]. Przedmiotowa działka jest położona w odległości ok. 3,2 km na południowy - wschód od rynku w [...] W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości przeważają tereny niezabudowane, użytkowane rolnie, a także lasy. W otoczeniu znajduje się również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w mniejszym udziale. W większej odległości znajduje się kopalnia [...] oraz była piaskowania. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym jako [...] - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego" (ok. 72% powierzchni działki) oraz [...] - tereny zabudowy usługowej (ok. 28% powierzchni działki). Biegły wskazał także, że w ramach drogowego przeznaczenia dopuszcza się także możliwość funkcjonowania i realizacji wydzielonych ścieżek rowerowych. Ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach obszaru planowanych wpływów eksploatacji górniczej. Biegły wskazał, ze biorąc pod uwagę cel, zakres i przedmiot wyceny, a także dostępność danych o transakcjach kupna - sprzedaży na lokalnym (miasto [...]) i regionalnym (województwo [...], nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także na obszarach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast) rynku nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami w procedurze wyceny wyznaczył on wartość rynkową nieruchomości. Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił w podejściu porównawczym, za pomocą metody korygowania ceny średniej. Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentów planistycznych jest częściowo zgodne a częściowo odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, na potrzeby wyceny dokonał monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niebudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, jak i nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu mieszanym - częściowo pod zabudowę usługową i częściowo pod tereny dróg. W wyniku tej analizy ustalono, że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zabudowę usługową wahały się w zakresie od 69,68 zł/m2 do 76,74 zł/m2, przy cenie średniej 73,59 zł/m2. Natomiast ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi wahały się w zakresie od 46,89 zł/m2 do 140,45 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę powyższe analizy stwierdził, że podobne nieruchomości o charakterze usługowym odznaczają się niższą cennością, od będących przedmiotem obrotu w rozpatrywanym okresie na rynku regionalnym, nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec tego określenie wartości części nieruchomości, tj. ok. 28% pow. działki (o przeznaczeniu pod zabudowę usługową) nastąpiła przy przyjęciu przeznaczenia alternatywnego wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, czyli w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym. Biegły wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż część przedmiotowej nieruchomości, ok. 72 % powierzchni, zgodnie z miejscowym planem jest przeznaczona pod drogę, to co do tej części tzw. "zasada korzyści" nie ma zastosowania. W związku z powyższym cała przejęta nieruchomość została wyceniona na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na rynku regionalnym, w okresie od grudnia 2014 r. do grudnia 2016 r. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 99,90 zł/m", natomiast całej powierzchni działki na kwotę 431.268,00 zł. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody. Skarżący zarzuca Ministrowi nieuwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego sprawy: (-) ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego dla tej samej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. w dniu [...] października 2016 r. Zdaniem Skarżącego w szczególności występowanie w sprawie dwóch różnych operatów szacunkowych, formułujących różne wnioski co do wartości tej samej nieruchomości, winno obligatoryjnie skutkować powołaniem przez organy odszkodowawcze kolejnego biegłego, który wydałby ostateczną opinię w sprawie. Sąd jednakże nie podziela tak daleko idącego stanowiska. Oczywiście nie sposób odmówić trafności spostrzeżeniu, że sytuacja, o której mowa powyżej, winna stanowić asumpt do rozważenia przez organ i takiej ewentualności (tj. zlecenia kolejnego operatu), niemniej nie ma dostatecznych przesłanek do przyjęcia, iż jest to środek w każdym przypadku obligatoryjny. Bezspornym jest bowiem, iż: to na organie odszkodowawczym ciąży w pierwszej kolejności obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego konkurencyjnego w stosunku do operatu zleconego przez organ, ocena ta może doprowadzić do zakwestionowania w/w wartości dowodowej (wiarygodności) operatu (powyższe wymaga szczegółowego uzasadnienia) z jednoczesnym uznaniem wiarygodności operatu pierwotnego, sporządzonego na zlecenie organu. Sytuacja tego rodzaju miała miejsce w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił (na str. 4-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), dlaczego odmówił wiarygodności operatowi konkurencyjnemu (np. przyjęcie do wyceny nieruchomości niepodobnych do wycenianej, spoza rynku regionalnego, zbyt duże rozróżnienie nieruchomości przyjętych do wyceny pod względem cenowy). Zastrzeżenia te Sąd orzekający obecnie w pełni podziela, podobnie jak i w pełni podziela pozytywną ocenę organów odszkodowawczych co do wiarygodności i prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu, na którym oparto ustalenia faktyczne w rozpatrywanej sprawie. Przy czym należy wskazać, iż o ile co do zasady ma rację skarżący, iż w przypadku wyceny nieruchomości drogowych ich powierzchnia nie powinna mieć znaczenia, to okoliczność ta w świetle innych zarzutów podniesionych przez organ w odniesieniu do operatu sporządzonego przez biegłą U. W. nie mogła mieć znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Uznać w tej sytuacji należy, iż skuteczne zakwestionowanie przez Skarżącego wiarygodności operatu, na którym oparły się organy odszkodowawcze, orzekające w niniejszej sprawie, wymagało podjęcia przez Skarżącego kroków, o których mowa w art.157 u.g.n., czego Skarżący zaniechał. Z powyższych względów Sąd oddalił skargą na podstawie art.151 p.p.s.a.