IV SA/Wa 651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt [...] orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. R. (dalej: Strona, Skarżący) od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W odwołaniu Strona zakwestionowała pkt 10 orzeczenia, w którym organ wskazał, że wnioskodawca nie wymaga prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Strona natomiast zwróciła uwagę, że organ nie rozważył jej sytuacji zdrowotnej, przede wszystkim tego, że dotyczą go ograniczenia w przyjmowaniu pokarmu i innych czynności fizjologicznych. Wskazał bowiem, że żywienie pozajelitowe i stomia nie są rzeczami naturalnymi i, że porusza się po mieszkaniu przez 16 godzin ze stojakiem do kroplówki, na którym zainstalowany jest worek żywieniowy, przy przygotowaniu którego należy zachować szczególne warunki higieny. Dodał także, że potrzebuje dużo miejsca na przechowywanie preparatów żywieniowych. Organ odwoławczy uznał, na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy, a w szczególności analizy dotychczasowego przebiegu i charakteru schorzenia Strony oraz zakresu naruszenia sprawności organizmu, za zasadne rozstrzygnięcie organu I instancji, który orzekł o zaliczeniu Skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu określono symbol przyczyny niepełnosprawności – 08-T, okres na jaki wydaje się orzeczenie – do 24 lipca 2020 r. i wskazania, w tym m.in. w pkt 7 brak konieczności stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, w pkt 10, że Strona nie wymaga – prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w tym na art. 4 ust. 2, w myśl którego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Natomiast do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przy czym organ zwrócił uwagę, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. W ocenie organu schorzenia udokumentowane w toku postępowania nie dają podstaw do ustalenia niepełnosprawności w znacznym stopniu ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Osoba zainteresowana spełnia przesłanki do podjęcia zatrudnienia na stanowisku pracy, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm.) zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do żądania wskazania nr 10, Organ stwierdził, że Strona nie spełnia przesłanek § 5 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. (Dz.U.2015.1110), zgodnie z którym przy ocenie konieczności korzystania przez osobę zainteresowaną z prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju bierze się pod uwagę rodzaj niepełnosprawności, w szczególności, czy osoba porusza się na wózku inwalidzkim, jest leżąca, ma znaczne ograniczenia w przyjmowaniu pokarmów i innych czynnościach fizjologicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana przez organ I instancji została wydana prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Rejonowego dla [...] w W., która następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt [...] została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Strona podniosła te same argumenty, co w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji. Odnosząc się do wskazania nr 10 orzeczenia Skarżący zwrócił ponownie uwagę, że Organ nie przeanalizował wnikliwie jego sytuacji zdrowotnej, uwzględniającej żywienie pozajelitowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym orzeczeniu. Dodatkowo organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że lekarz-przewodniczący składu orzekającego uwzględnił w rozpoznaniu: Chorobę Crohna, stomie na jelicie cienkim, żywienie pozajelitowe, nikotynizm, okoliczność, że Strona ma wykształcenie średnie zawodowe, ok. 16 letni staż pracy i utrzymuje się z renty. Ponadto organ podniósł, że z powodu dysfunkcji organizmu orzekany wymaga częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych w zakresie samoobsługi, poruszania się poza domem i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją stopni niepełnosprawności powód spełnia kryteria umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutu nie przyznania wskazania dotyczącego prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju Wojewódzki Zespół poinformował, że biorąc pod uwagę treść § 5 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, tj., że przy ocenie konieczności korzystania przez osobę zainteresowaną z prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, bierze się pod uwagę rodzaj niepełnosprawności, w szczególności czy osoba porusza się na wózku inwalidzkim, jest leżąca, ma znaczne ograniczenia w przyjmowaniu pokarmów i innych czynnościach fizjologicznych - uznał, że osoba zainteresowana nie ma problemów z ww. czynnościami w związku z tym nie przysługuje jej prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Zespół Wojewódzki zwrócił uwagę, że opierał się na materiale dowodowym dostarczonym przez stronę postępowania, jak również na materiale dowodowym wytworzonym w toku postępowania orzeczniczego (ocena specjalisty, ocena stanu zdrowia sporządzona przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego). Ww. materiał dowodowy został poddany szczegółowej analizie i na jego podstawie Zespół Wojewódzki podjął rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz.1032 ze zm. –dalej "P.p.s.a."). Wprawdzie zaskarżony akt został określony w przepisach regulujących jego wydawanie (art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r.,, poz. 511 ze zm., zwaną dalej ustawą o rehabilitacji) jako "orzeczenie" a nie "decyzja administracyjna", niemniej jego charakter prawny bez wątpienia odpowiada charakterowi ww. decyzji. Odnotować także należy, iż rozpoznanie przez tut. Sąd wniesionego przez Skarżącego środka zaskarżenia od orzeczenia Zespołu Wojewódzkiego (w części dotyczącej oceny wymogu zamieszkiwania przez Skarżącego w oddzielnym pokoju) jest następstwem przekazania sprawy Sądowi w tym zakresie przez Sąd Rejonowy, co nastąpiło na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. W myśl art. 58 § 4 P.p.s.a. przekazanie to wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Jednocześnie podkreślić należy – co jest istotne w niniejszej sprawie, a czego organ nie dokonał - iż samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy nie jest wystarczające, konieczne jest ponadto jego wyczerpujące rozpatrzenie (art. 77 k.p.a.), a więc ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Stosownie do art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne, stanowiące integralną część decyzji, powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ orzekający się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy w sposób wyczerpujący i nie odniósł się do zarzutów odwołania, czym naruszył zasady postępowania, które miały wpływ na wynik niniejszej sprawy. Organ uchybił bowiem zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz wymienionym wyżej zasadzie oceny stanu faktycznego (art. 80 K.p.a.), jak i zasadzie wyczerpującego uzasadnienia przyjętego stanowiska w sprawie (art. 107 § 3 K.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia organu odwoławczego jedynie powołał on treść kwestionowanego w sprawie § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027), nie odnosząc się do jego konkretnych zapisów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem określającym kryteria orzekania o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju przy ocenie konieczności korzystania z tego prawa przez osobę zainteresowaną bierze się pod uwagę rodzaj niepełnosprawności, w szczególności, czy osoba porusza się na wózku inwalidzkim, jest leżąca, ma znaczne ograniczenia w przyjmowaniu pokarmów i innych czynnościach fizjologicznych. Organ uznał, że Skarżący nie spełnia przesłanek z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Jak wynika natomiast z niekwestionowanej dokumentacji medycznej zgromadzonej w sprawie u Skarżącego stwierdzono chorobę Crohna, stomie na jelicie cienkim, nikotynizm. Skarżący żywi się pozajelitowo. Z powodu dysfunkcji organizmu orzekany wymaga częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych w zakresie samoobsługi, poruszania się poza domem i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. W zaistniałej sytuacji stanowisko organu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu są nieadekwatne do przypadku skarżącego, który poprzez swoje oświadczenia złożone w toku postepowania, a niekwestionowane przez organ – co do m.in. sposobu żywienia (16 godzinnego żywienia pozajelitowego i przygotowywania "worka żywieniowego" przez godzinę, utrzymywania i przygotowania pokarmu w szczególnych warunkach) – nie zostało rozważone. Organ odwoławczy w toku postępowanie nie zweryfikował tych oświadczeń, ogólnie stwierdzając, że orzeczenie w pkt 10 organu I instancji jest prawidłowe. Analizując stan faktyczny sprawy – należy wskazać, że Organ nie odniósł się w szczególności do treści ww. przepisu rozporządzenia, w którym wskazuje się, że przy uwzględnieniu wniosku o prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju bierze się pod uwagę m.in. znaczne ograniczenia w przyjmowaniu pokarmów i innych czynnościach fizjologicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy zwłaszcza w tym zakresie należy rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi powyższa przesłanka wskazania. Zwrócić też należy uwagę, że użycie w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zwrotu "w szczególności" wskazuje, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy, niewyczerpujący. Organ orzekający w tym przedmiocie winien więc brać pod uwagę nie tylko wymienione w tym przepisie kryteria, ale także całokształt okoliczności ustalonych w sprawie, dotyczących aktualnego stanu zdrowia wnioskodawcy oraz zakresu i rodzaju ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu spowodowanych żywieniem pozajelitowym. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania w W. ograniczył się w uzasadnieniu decyzji jedynie do stwierdzenia, że orzeczenie organu I instancji wydane zostało zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i dokumentacją medyczną, prawidłowo Skarżący zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, i że nie spełnia kryteriów z § 5 ust. 1 pkt 4. Natomiast organ w ogóle nie przeanalizował stanu zdrowia skarżącego, nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, w którym wnioskodawca wskazywał na istniejące wymogi i warunki w jakich funkcjonuje na co dzień. Ogólnikowe stwierdzenie organu o niespełnianiu kryteriów rozporządzenia nie może być uznane za spełniające wymogi prawidłowego uzasadnienia decyzji, a wadliwość ta uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż stan zdrowia skarżącego nie uzasadnia przyznania mu prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, jakie fakty uznał za istotne w sprawie i udowodnione, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do znajdującej się w aktach dokumentacji medycznej. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Dodatkowo należy wskazać, że odniesienie do spornej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę jest przez organ spóźnione i nie może zastąpić brakującego uzasadnienia organu odwoławczego w orzeczeniu utrzymującym w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Ujawnione naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 10 orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzeczenia o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz.1302). W tych okoliczność organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany uwzględnić stanowisko Sądu i ponownie analizując szczegółowo stan faktyczny sprawy rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji.