IV SA/Wa 655/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia NSA Zofia Flasińska Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejścia gospodarstwa rolnego na własność Państwa stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...]11.1993 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1977 r., mocą której przejęto na własność Państwa na wniosek R. L. gospodarstwo rolne składające się z działek o nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni 1,3917 ha, położone w miejscowości C. stanowiące własność R. L. Podstawą przejęcia był przepis art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U. nr 21 poz. 118). Art. 1 tej ustawy wskazywał, że właściciel gospodarstwa rolnego mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. W aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 11 marca 1977 r. podpisany przez R. L., skierowany do Urzędu Miasta i Gminy w L., w którym prosi on o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działek [...],[...] i [...] za spłaty pieniężne. W uwzględnieniu tego wniosku dnia 17 marca 1977 r. Naczelnik Miasta i Gminy w L. wydał decyzję kontrolowaną w niniejszym postępowaniu, ustalił także wartość nieruchomości. Strona nie odwołała się od w/w decyzji. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156§1 kpa organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.1977 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł R. L., zarzucając, że została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący zaprzeczył, ażeby składał wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego, a widniejący na wniosku podpis nie jest jego podpisem. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając na uwadze powyższe unormowanie - Sąd stwierdził, że niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze przez R. L. - decyzje organów zarówno I jak i II instancji dotknięte są wadą nieważności w związku z naruszeniem przepisów o właściwości, której organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu ( art. 19 kpa). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1977 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się ono wg art. 157§1 kpa. Artykuł ten stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia (tak J.Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA komentarz, 6. wyd. Warszawa 2004 Art. 157 Nb 4.). Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się R. L. została wydana na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U. 21 poz. 118). Przepis ten statuował właściwość naczelnika gminy do podejmowania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości w zamian za rentę lub spłaty a zatem terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazana wyżej ustawa z dnia 29 maja 1974 r. przestała obowiązywać z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U. nr 32 poz. 140). Ta ostatnia została uchylona ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( Dz.U. z 1989 nr 24 poz. 133 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało również na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia z życie ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. nr 32 poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Art. 5 pkt 19 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 32 poz. 291) w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy wskazywał, że sprawy z zakresu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej (tj. kierownicy urzędów rejonowych). Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.( Dz.U. nr, 7 poz. 24), która weszła w życie 1 czerwca 191 r. Ustawa ta w art. 58 przewidywała możliwość przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa za odpłatnością jednakże nie była to "instytucja" tożsama ani nawet zbliżona, co do istoty z przejęciem gospodarstwa rolnego za spłaty uregulowanej w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. Ustawa z 20.12.1990 r. wskazywała wszak, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za odpłatnością może nastąpić na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia, albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, a zatem odnoszą się do rolnika, który miał ustalone prawo do renty lub emerytury, a wypłata całości świadczenia uzależniona była od zawarcia umowy z następcą lub - właśnie - przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. W ustawie z 29.05.1974 r. przekazanie gospodarstwa za spłaty Skarbowi Państwa nie było w żadnym stopniu związane z prawem do renty lub emerytury, co więcej- ustawodawca w tej ustawie odrębnie uregulował możliwość takiego przekazania (za rentę lub emeryturę). Reasumując powyższe wywody należy przyjąć, że ani ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ani kolejne akty prawne nie regulują przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty w rozumieniu takim jak określała to ustawa z dnia 29 maja 1974 r., a zatem kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego organu. Zgodnie z treścią art. 94 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Dlatego też -zakładając racjonalność ustawodawcy - Sąd przyjął, że gdyby omawiana instytucja była uregulowana w obowiązujących przepisach - właściwym do orzekania w I instancji byłby starosta, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ( Dz.U. nr 162 poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w tym starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, które by inaczej regulowały te kwestie. Wojewoda natomiast zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz.U. nr 22 poz. 268) jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w L. jest - na podstawie art. 157 §3 kpa - właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1977 r. przez b. Wojewodę [...], a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu odwoławczego skutkowało uznaniem, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości przez co dotknięte są na mocy art. 156 §1 pkt 1 kpa wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270), orzekł jak w sentencji.