IV SA/Wa 657/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Gospodarki decyzją z [...] września 2009r. - zaskarżoną skargą przez T. SA z siedzibą w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2009r. Decyzja tą stwierdzono na wniosek J. i F. R. nieważność: 1) orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. T.; 2) orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. T. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podał, iż zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwolił na stwierdzenie, że wymienione orzeczenia w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. T. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), albowiem rzeczywista zdolność zatrudnienia na jedną zmianę w dniu 5 lutego 1946r. nie przekraczała 50 pracowników. Z kolei stwierdzenie, że wymienione orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkuje tym, że dla stwierdzenia ich nieważności - zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. - należało ocenić czy orzeczenia te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Nieruchomość przejęta na rzecz Państwa, jak wynika z orzeczenia z [...] listopada 1978r., stanowiła działki nr [...],[...],[...] i [...]. Z akt sprawy wynika, iż: - parcela nr [...], wprawdzie wymieniona w orzeczeniu z [...] listopada 1978r., jednak już wówczas stanowiła własność Skarbu Państwa, zatem nie została znacjonalizowana wraz z ww przedsiębiorstwem, - parcela nr [...] stanowiła przed nacjonalizacją rzekę K. - rów publiczny i jak wynika z akt sprawy nigdy nie była własnością F. P., - parcela nr [...], wchodząca również w skład znacjonalizowanego terenu, jest w użytkowaniu wieczystym F. i J.R., - Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1993r. stwierdził nabycie przez T. w T., w trybie art. 2 ust. 1, 2, 3, 9 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności posadowionych na nim budynków, w tym działki nr [...] (po połączeniu działek nr [...] i [...]). Następnie aktem notarialnym z [...] grudnia 1995r. przekształcono wyżej powołane przedsiębiorstwo państwowe w spółkę akcyjną, która stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonych w decyzji Wojewody [...]. Obecnie z przejętego terenu własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącej pozostają parcele nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha. W ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] z 1993r. nie może przesądzać, że orzeczenie nacjonalizacyjne wywołało nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta może być oceniana pod katem legalności i wywołanych przez nią skutków, lecz w innym postępowaniu przed właściwym organem, w kontekście wycofania z obrotu prawnego ww orzeczeń nacjonalizacyjnych. Również późniejsze zdarzenie prawne - zmiana użytkownika wieczystego na skutek przekształcenia przedsiębiorstwa w spółkę akcyjną - było następstwem decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Ostatecznie więc organ stwierdził, iż wymienione w rozstrzygnięciu orzeczenia, w zakresie nieruchomości położonej w T. (stanowiącej działki nr [...] i [...]) nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. T. S.A. z siedzibą w T. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. przez nieuprawnione stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, zamiast uznania że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne ich wydania i w konsekwencji ograniczenia się do stwierdzenia, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. Następnie przedstawione stanowisko uzupełniono w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2011r., "załączając do niego dodatkowy materiał dowodowy na okoliczność wykazania nieodwracalności zmian dokonanych w okresie od przejęcia majątku w 1948r. do dnia dzisiejszego na terenie Z. w T. Minister Gospodarki - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z [...] września 2009r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszenie to musiało zatem skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawa była ponownie rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku z 29 grudnia 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1841/09). Niemniej jednak okoliczność ta nie miała wpływu na przedmiotowe orzeczenie, albowiem Sąd drugiej instancji jedynie stwierdził, iż zaskarżony wyrok z 29 grudnia 2009r. narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że Minister Gospodarki orzekł z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Minister Gospodarki - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, tj. [...] września 2009r., pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno pierwsza decyzja z [...] stycznia 2009r., jak i kolejna decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy z [...] września 2009r., wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Ministra Gospodarki Dyrektora Biura Oceny Legalności Decyzji Nacjonalizacyjnych - M. S., nie zaś samego piastuna funkcji - czyli Ministra Gospodarki. Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Gospodarki, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt l OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Niemniej jednak obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie argumentacji zawartej w skardze i w piśmie procesowym złożonym w trakcie postępowania sądowego, jeżeli zostanie ona również zaprezentowana przez stronę w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.