IV SA/Wa 657/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wizy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego S.H. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 grudnia 2014r. S. H. obywatela [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. odmówił wnioskodawcy przyznania wizy wjazdowej do Rzeczypospolitej Polskiej (wizy Schengen). Jako podstawę odmowy wskazano nie możność stwierdzenia, czy faktycznie wnioskodawca zamierza powrócić do państwa pochodzenia przed terminem upływu ważności wizy. 21 stycznia 2015r. S. H. (dalej: skarżący) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsul po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania wizy. Niezgadzając się ze wskazanym wyżej rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], zarzucając wskazanej decyzji: - naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieudzielenie wizy w celu odwiedzin rodziny i przyjaciół, - naruszenia art. 13 i 14 ww. Konwencji, poprzez naruszenie prawa do skutecznego środka odwoławczego wobec zastosowanie w sprawie jedynie instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co w konsekwencji uniemożliwia złożenie do sądu skargi na decyzje Konsula o odmowie wydania wizy oraz wyłączenie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych na mocy art., 3 § 2 pkt 4 k.p.a. - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów. Podnosząc wskazana zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący obszernie uargumentował podnoszone w skardze zarzuty przywołując orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie ochrony życia rodzinnego i wskazał, że odmowa udzielenia mu wizy, narusza jego prawa do przebywania z rodziną, w szczególności z córką, która przebywa w Polsce. Zdaniem skarżącego przepis art. 76 ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przewidujących uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji odmawiającej wydania wizy przez konsula, jest niezgodny z art. 13 Konwencji zapewniającym dostęp do skutecznego środka odwoławczego. Te same uwagi skarżący skierował również wobec regulacji zawartej w art. 5 pkt 4 p.p.s.a, wskazując że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów i podnosząc, iż wyłącza on prawo do sądu, oraz że stanowi zapis o charakterze dyskryminującym, czym narusza również art. 14 Konwencji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych (dalej: Minister) wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wobec treści zawartej w art. 5 pkt 4 p.p.s.a. ewentualnie wnosząc o oddalenie skargi i umorzenie postępowania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Minister uzasadnił podstawy niedopuszczalności wniesienia skargi oraz odniósł się do zarzutów zawartych w skardze podkreślając, że nie można uznać iż obowiązujący wymóg posiadania wiz w odniesieniu do obywateli państw trzecich pozostaje w sprzeczności, bądź stoi na przeszkodzie realizacji praw obywateli państw trzecich w zakresie poszanowania ich życia prywatnego lub rodzinnego. wskazano również, że Konsul działał na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów zarówno polskich, jak i międzynarodowych a decyzje odmowne wydawane były po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i weryfikacyjnego. Minister zaznaczył także, że norma art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. mająca zastosowanie w sprawie jest jasna i nie budzi wątpliwości. Przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, do których niewątpliwie zaliczyć można sprawę wydawania przez konsulów wiz cudzoziemcom. W dniu 24 lipca 2015r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego w którym wniesiono o: 1/ zadanie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o następującej treści: - "czy art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270 z późn. zm, dalej: p.p.s.a.) jest zgodny z art. 45 ust.1 i 77 ust.2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP., w takim zakresie, w jakim stwierdza, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów cudzoziemcowi nie będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.); - czy art. 5 pkt 4 p.p.s.a. jest zgodny z art. 32 ust. 2 w zw. z art. 18 i w za. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim stwierdza, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela polskiego"; 2/ zwrócenie się przez Sąd z wnioskiem o rozstrzygniecie wstępne (zadanie pytania prejudycjalnego) do trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), dotyczące następującej kwestii prejudycjalnej: - dokonanie wykładni art. 32 ust.3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz.Urz. UE L 243 z 15.09.2009 str. 1 -58, dalej: kodeks wizowy) i odpowiedzi na pytanie: "Czy art. 32 ust.2 kodeksu wizowego, w świetle art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej należy rozumieć w ten sposób, ze prawo do odwołania się od decyzji o odmowie wizy zawarte w art. 32 ust. 2 kodeksu wizowego obejmuje również prawo do sądowej kontroli tej decyzji". W dniu 20 listopada 2015r. do Sądu wpłynęło pismo Ministra odnoszące się do żądań i twierdzeń podniesionych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 24 lipca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 listopada 2015r., podczas której oddalone zostały wnioski skarżącego o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz pytania prejudycjalnego TSUE a także o zawieszenie postępowania, postanowieniem (sygn. akt IV SA/Wa 1127/15) odrzucił skargę. Sąd uznał, że nie jest właściwy do jej rozpoznania, gdyż przepis art. 5 ust. 4 p.p.s.a. wyłącza kontrolę sądową w zakresie wiz wydawanych przez konsulów, co w wypadku wniesienia skargi w tym zakresie powoduje jej odrzucenie. Niezgadzając się z powyższym wyrokiem S. H. wniósł skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust.1 w zw. z art. 13 i w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 45 ust.1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, a także art. 32 ust. 2 w zw. z art. 18 i w zw. z art. 45 ust.1, art. 77 ust.2 i art. 184 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej ponowiono wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej S. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. oraz zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym: "Czy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. z 2009 r. Nr L 243, str.1-58), z uwagi na motyw 29 preambuły do kodeksu wizowego i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?" Odpowiadając na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 w sprawie [...] orzekł, co następuje: "Artykuł 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu." Postanowieniem z 19 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1346/16 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1127/15. W uzasadnieniu NSA wskazał że "biorąc pod uwagę wykładnie przepisów prawa Unii dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 13 grudnia 2017r. w sprawie [...], stwierdzić należy, że art. 5 pkt 4 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 32 ust.3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Ze względu na wyrok Trybunału, w rozpoznawanej sprawie należało odmówić zastosowania art. 5 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak było podstaw do odrzucenia wniesionej skargi z przyczyny wskazanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie wiąże zatem wykładnia dokonana w postanowienie z dnia 19 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1346/16 i wskazanie, że ze względu na wyrok TSUE, w rozpoznawanej sprawie należało odmówić zastosowania art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobligowany do rozpoznania skargi wniesionej przez S. H. przy czym znaczna cześć zarzutów podnoszonych w skardze ze względu na ww. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdezaktualizowała się w tym w szczególności zarzut dot. naruszenia art. 13 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Na wstępie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie obydwie decyzje odmowne Konsula zostały wydane na podstawie art. 32 ust.1 lit. b kodeksu wizowego, który stanowi, że "bez uszczerbku dla art. 25 ust.1 odmawia się wydania wizy, jeżeli: (...) poważne wątpliwości budzi (...) autentyczność dokumentów uzupełniających przedstawionych przez osobę ubiegającą się o wizę lub prawdziwość ich treści, wiarygodność oświadczeń złożonych przez osobę ubiegającą się o wizę lub jej zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ubiegająca się o wizę występuje". Konkretnie jednak jako podstawę odmowy w rozstrzygnięciu I instancyjnym z dnia 5 stycznia 2015r. wskazano poprzez zakreślenie pkt 9 na standardowym formularzu do powiadomień o odmowie wydania wizy, tj. poprzez wskazanie, że decyzja odmowna zapadła ze względu na to że nie można było stwierdzić, czy faktycznie wnioskujący zamierza powrócić do państwa pochodzenia przed terminem upływu ważności wizy. Co jednak istotne, rozstrzygnięcie I instancyjne Konsula jest wydawane, jak wskazano powyżej, na standardowym formularzu o którym mowa w ust.2 art. 32 i którego wzór stanowi załącznik nr VI do Kodeksu wizowego. W formularzu tym nie ma miejsca na wskazanie przez organ co legło u podstaw do przyjęcia przez Konsula, że w wypadku skarżącego nie można stwierdzić czy faktycznie zamierza on powrócić do kraju pochodzenia przed upływem terminu ważności wizy, a co za tym idzie do odmowy wydania wizy. Należy jednak zauważyć, że Kodeks wizowy w art. 32 ust.3 wskazuje, że osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Zgodnie z polskim prawem odwołanie rozpoznawane jest przez ten sam organ tj. Konsula o czym stanowi art. 76 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 z późn. zm). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w polskim systemie prawa środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tzw. środek odwoławczy niedewolutywny) jest stosowany nie tylko w przypadku postępowań w sprawie wiz toczących się przed konsulem, lecz również w przypadku postępowań przed innymi organami (np. przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, naczelnymi organami administracji). A zatem co do zasady ustawodawca mógł w stosownej ustawie przewidzieć taki środek odwoławczy na drodze administracyjnej. Szczególnie że z zapisów art. 32 ust.3 kodeksu wizowego wynika, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest zgodnie z prawem krajowym danego państwa członkowskiego, które podjęło decyzję w sprawie odmowy udzielenia wizy. Sąd przypomina jednak w tym miejscu, że TSUE udzielając w wyroku z dnia 13 grudnia 2017r. [...] odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez NSA wskazał, że "art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w świetle art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu". Należy w tym miejscu również dodać, że przepisy polskiego prawa nie przewidują by w sprawach wiz można było stosować przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego co wprost wynika z art. 3 § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem rozpoznawanie odwołań od negatywnych decyzji wizowych nie jest poddane rygorom k.p.a. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Konsula tych przepisów Sąd uznał za niezasadny. Przepisy te bowiem nie były i nie mogły być stosowane w postępowaniu o wydanie wizy. Zauważenia wymaga również, że regulacje ustawy o cudzoziemcach przewidują jedynie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o odmowie wydania wizy Schengen lub wizy krajowej (ust.2 art. 76 ustawy o cudzoziemcach) a konsul rozpatruje wniosek, o którym mowa w ust. 2, w terminie 7 dni (ust.3 ww. artykułu). Nie ulega zatem wątpliwości, że brak jest szczegółowych uregulowań w polskim systemie prawnym, które obligowałyby Konsula przy ponownym rozparzeniu sprawy do wskazania w rozstrzygnięciu odmownym przesłanek, którymi organ kierował się wydając negatywne rozstrzygnięcie. W takiej jednak sytuacji, zdaniem Sądu, organ winien mieć na względzie prawo do dobrej administracji zapisane w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, gdyż Polska jako członek Unii Europejskiej jest związana tą regulacją. W szczególności uwzględnione winny być zapisy ust. 1 i 2 wskazanego przepisu stanowiące, że: 1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. 2. Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację; b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej; c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji". Cytowany przepis wskazuje, m. in. że orzeczenia organu administracji winny zawierać uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć. Daje to bowiem podmiotom w stosunku do których podejmowane jest dane rozstrzygniecie możliwość zapoznania się z przesłankami, którymi kierował się organ przy podejmowaniu danego rozstrzygnięcia oraz umożliwia Sądowi kontrole wydanego rozstrzygnięcia. Brak w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego jakie to okoliczności czy też braki w złożonej dokumentacji spowodowały wątpliwości Konsula czy ubiegający się o wizę przed terminem upływu ważności tego dokumentu powróci do kraju pochodzenia, powoduje że Sąd nie ma możliwości skontrolowania zasadności i prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma szczególne znaczenie, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wydaje się że zostały przedłożone wszelki dokumenty pozwalające na pozytywne rozpoznanie wniosku wizowego. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu, gdyż z jej treści nie wynika dlaczego organ uznał za zasadne wydanie w sprawie negatywnej decyzji. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie. Sąd nie podzielił również argumentacji pełnomocnika Ministra, podniesionej podczas rozporowy przeprowadzonej w dniu 13 września 2018r., że w razie uchylenia przez Sąd orzeczenia nie jest możliwe ponowne rozpoznaje sprawy przez Konsula. Zdaniem Ministra winien być złożony nowy wniosek ze względu na zmianę stanu faktycznego. Argumentacja tego rodzaju, zdaniem Sądu prowadzi do iluzoryczności wyroku. Strona skarżąca wygrywając bowiem sprawę w istocie nie osiągałaby skutku, o który jej chodziło gdy składała skargę. Nie ulega wątpliwości, że w okresie rozpoznawania skargi przez sądy a zatem w okresie ponad 3 lat sytuacja skarżącego niewątpliwie mogła ulec zmianie. Straciły również aktualność przedłożone do wniosku dokumenty np. zaproszenie, ubezpieczenie, dokument wykazujący posiadanie środków na planowany pobyt. Powyższe wskazuje, że skarżący w ponownie prowadzonym postępowaniu przez Konsula będzie zobligowany po pierwsze do modyfikacji wniosku w niezbędnym zakresie oraz do uaktualnienia dokumentów niezbędnych do załączenia do wniosku celem uzyskania wizy (vide art. 14 ust.1 w zw. z ust.3 kodeksu wizowego). Sąd podkreśla przy tym, że niezbędne dokumenty winny być dołączone do uaktualnionego wniosku wizowego przez skarżącego bez oczekiwania na wezwanie Konsula. Konsul może zażądać dodatkowych dokumentów. Jednak podstawowe dokumenty skarżący winien złożyć w załączeniu do uaktualnionego wniosku o wydanie wizy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postanowił jak w sentencji wyroku.