IV SA/Wa 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w części podziemnej wraz z przyłączem elektroenergetycznym i gazowym oraz szczelnym zbiornikiem ścieków na terenie działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. W uzasadnień zaskarżonej decyzji opisano stan faktyczny sprawy i zacytowano treść wybranych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) stwierdzając, że inwestor nie wskazał przewidywanego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Warunek dotyczący wskazania przewidywanego uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - w zależności od potrzeb zamierzenia budowlanego inwestora - zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wnioskodawca dołączył do wniosku warunki techniczne przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej planowanej inwestycji, niemniej jednak utraciły one ważność z dniem [...] czerwca 2009 r., a organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia tego braku. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która nie jest opatrzona pieczęcią świadczącą o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie jest wiadomym, czy faktycznie w wyznaczonym obszarze istnieją wyłącznie budynki wykazane na mapie. Ponadto mapa ta nie zawiera także oznaczenia co do skali, a zatem należy uznać, że część graficzna analizy została sporządzona wbrew wymogom §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W §3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono minimalne granice obszaru analizowanego, jak również w ust. 1 wskazano, że organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany o tych granicach. Przepis §3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Takiego warunku nie spełnia wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej część graficzną analizy, granice analizowanego terenu wyznaczono przyjmując za front działki jej szerokość północną, tj. odcinek oznaczony na załączniku graficznym literami A-B. Tymczasem front działki stanowi odcinek oznaczony literami A-D, bowiem to od tej strony działka graniczy z ul. [...]. Bez znaczenia jest przy tym powołanie się przez organ pierwszej instancji na zapisy projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle których północna część działki przeznaczona jest w tymże projekcie na realizację ul. [...] i w związku z tym należy ją uważać za front działki. Granice obszaru analizowanego zostały zatem wyznaczone w odległości znacznie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie zasadniczej niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami przesądza o wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca wskazał, że nieruchomość posiada także dostęp do drogi publicznej - ul. [...], wzdłuż której zlokalizowane są obiekty wielorodzinne. Ponieważ we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż dojazd do planowanej inwestycji projektowany jest zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...], organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie winien wyjaśnić, z której ze wskazanych dróg odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na prawidłowe ustalenie, która część działki stanowi jej front, stosownie do §2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a tym samym na wyznaczenie wokół działki obszaru analizowanego, zgodnie z wymogami §3 rozporządzenia. Ponadto, zapisy studium nie mogą stać na przeszkodzie w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Gwarancją utrzymania określonego przeznaczenia terenu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W jego braku natomiast, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ta ostatnia jest wydawana w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wszelkie zatem wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy (gdy organ nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmawiająca ustalenia tych warunków tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. E. B. zarzuciła, że planowana inwestycja posiada odmienny charakter zabudowy od zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich dostępnych od ulicy [...], która jest ulicą tylko z nazwy i kończy się na wysokości frontu w/w działki. Cała zabudowa od [...] to niska zabudowa jednorodzinna, duża część z ubiegłego stulecia i tą wąską pseudo ulicą prowadziłby dojazd do olbrzymich gabarytów budynku - mieszkańców, jak i infrastruktury transportowej: zaopatrzenie w media, usuwanie śmieci, ścieków. Planowana inwestycja zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W skardze wniesiono również zastrzeżenie co do kwestii odprowadzania ścieków do szczelnego zbiornika w bezpośrednim sąsiedztwie [...], jako sprzeczne z polityką miasta, jak również naraża mieszkańców na uciążliwości związane z częstym opróżnianiem zbiornika ścieków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ze skargi wynika oczekiwanie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem, zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oceny braku spełnienia ustawowych warunków do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wnioskowanej przez inwestora, bądź też spełnienia tych warunków można dokonać jedynie przy prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej obszaru okalającego teren wnioskowanej inwestycji, skoro według §2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Obszar analizowany wyznacza się zatem wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym stanowi §3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (por. §3 ust. 2 powołanego rozporządzenia). Sporządzona na użytek wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji graficzna część analizy obszaru nie spełnia wymagań wynikających z powołanego wyżej §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dlatego prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż wydanie decyzji musi być poprzedzone sporządzeniem analizy graficznej spełniającej wymogi prawne. Organ odwoławczy właściwie również wskazał, iż dostępność wnioskowanego terenu planowanej inwestycji do dwóch różnych dróg publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia, który z tych dostępów będzie determinował uznanie terenu inwestycji za jego frontową część, skoro analizy funkcji, cech i wskaźników zabudowy dokonuje się przez pryzmat tych okoliczności istniejących na działkach gruntu dostępnych z tej samej drogi publicznej, gdy w niniejszej sprawie przy ul. [...] istnieje zabudowa o charakterze zbliżonym do wnioskowanego przez inwestora. Frontowa część terenu inwestycji rzutuje również na wielkość wyznaczanego obszaru analizowanego, zgodnie z §3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Za prawidłową należy również uznać ocenę organu odwoławczego, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co wynika z cytowanego już wyżej art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego (por. art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dlatego nie ma jakiegokolwiek znaczenia normatywnego przy ustalaniu warunków zabudowy. Zakres koniecznych ustaleń, a przede wszystkim prawidłowe sporządzenie analizy obszaru wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 136 kpa, skoro ustalenia te dotyczą w istocie podstawowego dowodu dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie mógł więc we własnym zakresie rozstrzygnąć o dopuszczalności lub braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez inwestora, dlatego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia znajduje oparcie w art. 138 §2 kpa, aby ponowne rozstrzyganie sprawy nie naruszyło ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.