IV SA/Wa 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. Z kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu w L. w decyzji z [...] marca 2014 r., nr [...] orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...] , gmina S., będącej współwłasnością osób ujawnionych w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, poprzez udzielenie zezwolenia P. Sp. z o. o., Oddział w W. na realizację budowy gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami na powyższej nieruchomości. Wielkość zajętej powierzchni na czas budowy wynosi 370 m2 z łącznej powierzchni działki ew. nr [...] wynoszącej 3500 m2. zobowiązaniu wymienionych w ust. 1 współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] , gmina S. do udostępnienia inwestorowi części niezbędnej pow. 370 m2 z ogólnej powierzchni wynoszącej 3500 m2, w celu realizacji inwestycji opisanej w ust. 1 oraz umożliwienia mu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tejże inwestycji; zobowiązaniu inwestora P. Sp. z o. o., Oddział w W. do: - przywrócenia wyżej opisanej części nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu urządzeń opisanych w ust. 1; przestrzegania podczas realizacji inwestycji obowiązujących przepisów o ochronie środowiska naturalnego, równowagi ekologicznej, warunków glebowych itp.; przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe wskutek zajęcia wyżej określonej części nieruchomości w celu realizacji omówionej w ustępie 1 budowy sieci gazowej średniego ciśnienia niezwłocznie po zakończeniu planowanej inwestycji; iż decyzja po uzyskaniu klauzuli ostateczności stanowiłaby podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości opisanej w ust. 1; odmówieniu nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, W odwołaniu od powyższej decyzji I.Z. (dalej: "skarżąca") zarzuciła organowi I instancji, iż zapomniał o obowiązkach nałożonych przez ustawodawcę na podmiot korzystający z art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n."). Skarżąca oświadczyła, że Starosta Powiatu w L. mija się z prawdą, twierdząc, iż inwestor przeprowadził negocjację. Podniosła, że służebność przesyłu uregulowana w art. 3051-3054 kodeksu cywilnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, odpłatnym i w przypadku konieczności korzystania z urządzeń o których mowa w art. 49 § 1 k.c., przedsiębiorca – P. Sp. z o. o. może żądać ustanowienia służebności przesyłu za odpowiednim wynagrodzeniem. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że: - w pkt 1 sentencji decyzji nie określono do kogo jest skierowana, co oznacza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, - składający 3 września 2013 r. w trybie art. 124 u.g.n. nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania Inwestora, co wynika z załączonego KRS [...] stan na dzień 27 sierpnia 2013 r., natomiast pełnomocnictwo udzielono już 12 sierpnia 2013 r. przez osobę nie wskazaną w KRS. Do wniosku, osoba nie mająca stosownego pełnomocnictwa, nie załączyła podstawowego dokumentu z przeprowadzonych rokowań z właścicielami, co bezwzględnie wymaga art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w L. z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z aktami postępowania administracyjnego, rokowania przeprowadzone z właścicielami działki ew. nr [...] nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z wnioskiem wszczynającym przedmiotowe postępowanie ww. działka stanowi drogę wewnętrzną o nazwie [...]. Pod wskazane w ewidencji gruntów i budynków adresy zamieszkania współwłaścicieli zostały wysłane prośby w formie pism o wyrażenie zgody na przeprowadzenie i lokalizację gazociągu. W pismach została zawarta prośba o udzielenie niezwłocznej odpowiedzi na złożoną ofertę w formie telefonicznej, e - mailem lub listownie oraz sugestia na przedstawienie ewentualnej propozycji ustalenia zadośćuczynienia. Część listów wróciła bez odbioru, część została potwierdzona podpisem adresata, jednak ze względu na brak współdziałania i reakcji ze wszystkimi współwłaścicielami nie udało się doprowadzić do dobrowolnego wyrażenia zgody na udostępnienia nieruchomości. Podkreślił, że do wniosku zostały załączone kserokopie umów o przyłączeniu do sieci gazowej zawarte z częścią współwłaścicieli działki nr [...]. Ponadto do wniosku zostało dołączone pismo z 12 kwietnia 2013 r. skierowane do skarżącej z prośbą o wyrażenie stosownej zgody na przeprowadzenie inwestycji, pozostawione bez odpowiedzi. Na przeprowadzonej 14 stycznia 2014 r. rozprawie administracyjnej przez Starostę Powiatu w L. B.K. będąca współwłaścicielem ww. działki ewidencyjnej wyraziła zgodę na przeprowadzenie inwestycji, natomiast skarżąca oświadczyła, że oczekuje odpowiedzi na pismo skierowane przez nią do pełnomocnika inwestora z 30 października 2013 r. Następnie 17 stycznia 2014 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, która zwróciła się do Starosty Powiatu w L. z prośbą o pomoc w zakresie uzyskania odpowiedzi na ww. pismo. Starosta Powiatu w L. wystąpieniem z 31 stycznia 2014 r. przekazał ww. pismo do pełnomocnika inwestora, z prośba o zajęcie stosownego stanowiska. Pismem z 17 lutego 2014 r. organ I instancji przekazał skarżącej stanowisko pełnomocnika inwestora, zgodnie z którym wniósł o kontynuowanie przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 124 u.g.n. Tym samym należy uznać, że nie było możliwe zawarcie umowy cywilnoprawnej umożliwiającej zajęcie części nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, ponieważ strony nie doszły do wspólnego porozumienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że W.C., reprezentujący P. sp, z o. o. zwrócił się do Starosty Powiatu w L. o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. i 124 a u.g.n. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Starosta Powiatu w L. pismem z 28 kwietnia 2014 r. przekazał pełnomocnictwo, w którym A.K. Prezes Zarządu oraz A.P. Członek Zarządu P. sp. z o. o. udzielili J.A. umocowania do dokonywania czynności faktycznych i prawnych do reprezentowania spółki oraz składnia lub przyjmowania w jej imieniu oświadczeń w sprawach związanych z działalnością jednostki organizacyjnej przed organami administracji publicznej rządowej i samorządowej, sądami powszechnymi, administracyjnymi arbitrażowymi, organami egzekucyjnymi, organami ścigania oraz wszelkimi podmiotami. Powyższe pełnomocnictwo umożliwiało udzielenie dalszych pełnomocnictw. Następnie J.A. udzielił stosownego pełnomocnictwa M.M. do samodzielnego reprezentowania spółki P. sp. z o. o. w sprawach związanych z działalnością Oddziału w W. przed organami administracji rządowej, organami jednostek samorządu terytorialnego, w tym do składnia wniosków oraz odwołań od decyzji administracyjnych, z prawem substytucji. Następnie pełnomocnictwem nr [...] M.M. udzieliła umocowania W.C. m. in. do podpisania i złożenia wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu zrealizowania inwestycji liniowej dotyczącej budowy sieci gazowej przy ulicy [...]. W związku z powyższym, należy uznać, wnioskodawca reprezentował P. sp. z o. o., a więc podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym zarzut dotyczący braku stosownego pełnomocnictwa przez osobę, którą nie została wymieniona w krajowym rejestrze sądowym P. sp. z o. o. należy uznać za nieuzasadniony. Odpowiadając na zarzut nieokreślenia w sentencji decyzji organu I instancji jej adresatów, Wojewoda [...] podkreślił, że w pkt. 1 rozstrzygnięcia zostało jednoznacznie wskazane położenie przedmiotowej nieruchomości wraz z jej księgą wieczystą. Natomiast końcu orzeczenia wskazano, że rozdzielnik podmiotów występujących w charakterze stron postępowania znajduje się w aktach sprawy. Powyższy załącznik jednoznacznie wskazuje strony postępowania, poprzez oznaczenie ich z imienia, nazwiska oraz miejsca zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w L. z [...] marca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 2, art.7, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 124 i art. 6 u.g.n. polegające na tym, że decyzja Wojewody [...] narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, a przede wszystkim naruszył konstytucyjną zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych, art. 7, art. 33, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “k.p.a.") poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie rozpatrzenia zarzutów podnoszonych w odwołaniu - nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz, że decyzja nie została skierowana do strony postępowania administracyjnego W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji złożyła P. sp. z o. o. z siedzibą w W. Natomiast w sentencji decyzji obu instancji jako podmiot, który ma realizować cel publiczny wskazano P. Sp. z o.o. Oddział w W. Powyższe wskazanie w sentencji decyzji P. Sp. z o.o. Oddział w W. było prawidłowe. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż powyższy wniosek o wydanie decyzji został sporządzony 28 sierpnia 2013 r. (wpływ do Starostwa Powiatowego w L. : 3 września 2015 r.), następnie 12 września 2013 r. ww. spółka zmieniła nazwę na P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. O powyższej zmianie nazwy spółka poinformowała przy piśmie z 7 lutego 2014 r. Zmiana znajduje także odzwierciedlenie w KRS spółki. Organ był zatem zobowiązany uwzględnić zmianę nazwy spółki i wydając decyzję jako podmiot, który ma realizować cel publiczny wskazać P. Sp. z o.o. Oddział w W. Zarzut skarżącej w zakresie wskazania innego podmiotu niż podmiot występujący o wydanie decyzji jest zatem niezasadny. Prawidłowo natomiast zarzucono w skardze brak oznaczenia stron postepowania. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z powyższego przepisu wynika zatem, że decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Wskazać należy, że oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwy oraz siedziby (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 260). Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53). Podstawą prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 124 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja administracyjna określona w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter prawotworzący, kształtuje bowiem stosunek prawny wiążący właściciela nieruchomości i podmiot, na którego rzecz została wydana. W związku z powyższym adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest zarówno podmiot, który będzie realizował cel publiczny (inwestor) jak również właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. W niniejszej sprawie w sentencji decyzji organu I instancji wskazano podmiot, który ma realizować cel publiczny, tj. P. Sp. z o.o. Oddział w W., natomiast nie określono w sposób jednoznaczny właścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Za jednoznaczne wskazanie adresatów decyzji nie można bowiem uznać: "współwłaścicieli osób ujawnionych w księdze wieczystej KW Nr [...]". Jak wskazano powyżej oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP). Podkreślić należy, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji obojętnym jest, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana; ważne jest, aby była ona określona w sposób jednoznaczny. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1370/10, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe wymogi nie można zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że załącznik decyzji jednoznacznie wskazuje strony postępowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na ostatniej stronie decyzji Starosta L. wskazał: "rozdzielnik w aktach sprawy". Mając zatem na uwadze, iż rozdzielnik, w którym wymieniono współwłaścicieli nieruchomości na której planowana jest inwestycja, nie stanowił integralnej części decyzji nie można uznać, że organ I instancji określił adresatów decyzji w tym akcie. Wobec powyższego, skoro decyzja organu I instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 k.p.a., nie wskazywała bowiem jednoznacznie wszystkich jej adresatów, organ odwoławczy winien był decyzję tę uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ prawidłowo wskaże strony postępowania. Z uwagi na powyższe uchybienia prawa procesowe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, byłoby przedwczesne. Wskazane wyżej uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.