IV SA/Wa 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykupienia działki - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2012 r. - zaskarżoną skargą przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] października 2011 r, (błędnie oznaczoną w zaskarżonej decyzji jako decyzja z "[...] stycznia 2011r.") umarzającą postępowanie w sprawie wykupienia działki nr [...] położonej we wsi J. w gminie J. Stan sprawy przedstawia się następująco: A. B. wniósł do organu I instancji wniosek o wykupienie ww działki w związku z brakiem możliwości korzystania z niej w sposób dotychczasowy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w części wsi J. - rejon cmentarza, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy J. decyzją z [...] października 2011 r. umorzył postępowanie, wskazując, że działka skarżącego została w miejscowym planie przeznaczona pod teren drogi lokalnej o symbolu 11.KDD oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu A4.MN i A5.MN. Poprzedni miejscowy ogólny plan zagospodarowania gminy J. z [...] listopada 1994 r. (uchwała Rady Gminy J. nr [...]) przestał obowiązywać 1 stycznia 2004 r., a tym samym przestały obowiązywać określone w nim przeznaczenia i zasady zagospodarowania terenu. W razie braku planu miejscowego zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W tym przypadku nie były wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Działka użytkowana była zgodnie z klasyfikacją rejestru gruntów, jako grunty orne klasy IVb i V. Po wejściu w życie nowego planu miejscowego nadal może być użytkowana w dotychczasowy sposób. Na skutek uchwalenia planu nie zmienił się, zatem sposób korzystania z działki nr [...]. Korzystanie z tej działki w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nie stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, a zatem brak podstaw, zdaniem Wójta Gminy J., do zastosowania art. 36 u.p.z.p. i wykupienia działki nr [...]. Niezależnie od powyższego Wójt Gminy J. podniósł, że roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy są dochodzone w drodze cywilnoprawnej, a zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 10 u.p.z.p., spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust 1-3 i ust5 u.p.z.p., rozstrzygają sądy powszechne. Ostatecznie organ I instancji uznał, że wszczęte postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. B. i wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało jednak, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2011 r. Organ odwoławczy - powołując treść art. 36 ust 1 i art. 37 ust 10 u.p.z.p. - wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w kwestii wykupu nieruchomości właściwa jest droga cywilnoprawna, a nie administracyjna. W związku z tym zasadne było umorzenie (wszczętego już) postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast niezasadne było, zdaniem Kolegium, odnoszenie się przez organ I instancji, co do meritum, tj. zawarcie stanowiska odnośnie zasadności wykupu działki nr [...], ponieważ rokowania stron w tym zakresie należą do drogi cywilnoprawnej. Stąd nie było uprawnione odnoszenie się przez Wójta Gminy J. do kwestii oceny - czy wniosek strony wniesiony w niniejszej sprawie jest zasadny, czy też nie. W skardze A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2012 r. oraz utrzymanej nią decyzji organu l instancji z [...] października 2011 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104 § 2 w związku z art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. w związku z art. 36 u.p.z.p., gdyż Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy oraz art. 139 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a poprzez wydanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji, mimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organy miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie bądź brak przesłanek z art. 36 u.p.z.p., korzystając z dostępnych środków dowodowych. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził ani nie powołał żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, co do meritum, natomiast organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Nadto skarżący podniósł, że Kolegium niezasadnie upatrywało bezprzedmiotowości postępowania w roszczeniach cywilnoprawnych. Skarżący nie wnosił, bowiem o zasądzenie czy wyznaczenie odszkodowania, a o stwierdzenie, że korzystanie z jego nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., które zakładają przeprowadzenie drogi przez środek nieruchomości rolnej skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu; z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2012 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] października 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 3 ust 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności, nie jest, zatem prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie właściciel nieruchomości nie pozostaje w związku z tym bez jakiejkolwiek ochrony. W myśl art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają (ust. 2). Powołany przepis daje więc możliwość dochodzenia stosownych roszczeń z tytułu niemożliwości bądź istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem w związku z uchwaleniem planu miejscowego, ale - wbrew twierdzeniom skarżącego - ewentualne spory wokół tychże roszczeń - stosownie do art. 37 ust. 10 u.p.z.p. - rozstrzygają sądy powszechne. Roszczenia wynikające z art. 36 ust 1 u.p.z.p. mają cywilnoprawny charakter, realizowane są w drodze stosownej umowy i nie mogą być rozstrzygane przez organy administracji publicznej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1024/06 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 311). Wszystko to dowodzi, iż właściciel nieruchomości może żądać od gminy wykupienia nieruchomości. Wykup ten powinien zostać zrealizowany w drodze stosownej umowy. Jeżeli zaś strony nie dojdą do porozumienia to rozstrzygnięcia sporu należy poszukiwać przed sądem powszechnym. Stąd też za prawidłowe należy uznać umorzenie postępowania przez Wójta Gminy J., jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 K.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Skoro - jak wskazano wyżej - roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny i właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny, to wszczęte postępowanie administracyjne przed organem administracji publicznej winno było zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Zgodzić należy się nadto z organem odwoławczym, iż nieprawidłowe było merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku skarżącego przez Wójta Gminy J. Za sprzeczne logicznie należy uznać z jednej strony wskazywanie na właściwość sądów powszechnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a z drugiej strony odnoszenie się do meritum i ocena zasadności złożonego przez skarżącego wniosku o wykupienie działki nr [...] w m. J. (treść i żądanie wniosku z 6 lipca 2011 r. nie budzi wątpliwości Sądu). Uchybienie to jednak nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro Wójt Gminy J. zasadnie umorzył postępowanie administracyjne, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. konwalidowało błąd popełniony przez organ I instancji. W tym kontekście należy odrzucić zarzut strony skarżącej przedstawiony w skardze, iż Kolegium naruszyło art. art. 104 § 2 w związku z art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. w związku z art. 36 u.p.z.p., gdyż nie rozpoznało istoty sprawy. Za pozbawiony racji uznać trzeba także zarzut dotyczący naruszenia art. 139 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a poprzez wydanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji, mimo, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Po pierwsze - jak już podniesiono - zasadnie umorzono postępowanie, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 K.p.a., a po drugie "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius) dotyczy zmiany treści decyzji i polega na tym, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest niekorzystna w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza, zatem uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej strony odwołującej się (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 786). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. nie rozstrzygnęło sprawy odmiennie aniżeli Wójt Gminy J. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2011 r., a zatem nie zmieniła się sytuacja materialnoprawna skarżącego. Mając powyższe na uwadze - Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym tych wskazanych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.