IV SA/Wa 664/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działka ew. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zarzuty formalne podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Wprawdzie w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformowano o tym, że po wniesieniu opłaty zostanie przesłany stronom odpis operatu szacunkowego, a nie powiedziano w nim, że dowód wpłaty opłaty należy przedstawić organowi w celu uzyskania operatu - i stąd doszło do nieporozumienia - to jednak organ wyznaczył stronom 14 dniowy termin do składania wniosków i uwag, a ponadto zaskarżona decyzja została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r. Zatem strony i ich pełnomocnik mieli możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym i ewentualnie możliwość zwrócenia organowi pierwszej instancji uwagi, że odpis operatu nie został im przesłany, czego nie uczynili. W tej sytuacji nie można mówić o takim naruszeniu art. 10 §1 kpa, które prowadzić powinno do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadne twierdzenie, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod zabudowę już przed uchwaleniem nowego miejscowego planu. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy O. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r., działka ew. nr [...] była położona na terenie o symbolu R, o przeznaczeniu: teren rolno-osadniczy (a więc nie budownictwo jednorodzinne); formowanie nowej zabudowy pod warunkiem posiadania min. 2 ha gruntów rolnych oraz pozytywnej opinii Burmistrza MiG O.. Podział terenów nie jest równoznaczny z uzyskaniem prawa do zabudowy. W dacie wejścia w życie nowego miejscowego planu, przedmiotowa działka była częścią większej nieruchomości o powierzchni [...] m2 i w tej dacie nie stwierdzono, aby wydana była dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy. Działka na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu była niezabudowana. Natomiast, zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy O, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], działka ta (nr [...]) położona jest na terenie o symbolu 13MN/U o przeznaczeniu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Otoczenie przedmiotowej działki stanowią budowlane działki mieszkaniowe usługowe, domy jednorodzinne, ale i grunt rolny. Zatem w stosunku do poprzedniego planu miejscowego przedmiotowa działka zmieniła w nowym planie swoje przeznaczenie. Nie można też twierdzić, że działka ta przed wejściem w życie nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele budownictwa mieszkaniowego, czy innego budownictwa, albo usług albo że potencjalnie mogła być wykorzystana wyłącznie w takim celu, gdyż w otoczeniu działki znajduje się również teren rolny. Nowy operat z dnia [...] lipca 2010 r. jest prawidłowy, podobnie jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei wycena w operacie z dnia [...] lipca 2010 r. została wykonana zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy szacowaniu zastosowano podejście porównawcze przy użyciu metody korygowania ceny średniej niezabudowanych nieruchomości podobnych. Autor nowego operatu z dnia [...] lipca 2010 r. uwzględnił wskazówki co do sporządzenia nowego operatu zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/09, wydanym w niniejszej sprawie. Wartość nieruchomości została skorygowana w dół i w związku z tym oplata została również zmniejszona. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. Z. i J. B. zarzucili naruszenie: - art. 36 i art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ, dążąc za wszelką cenę do naliczenia opłaty, wbrew dyspozycji art. 10 kpa, przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącym, poprzez danie odpowiednio długiego terminu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym rażąco naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obwarowane sankcją z art. 145 §1 pkt 4 kpa. Skarżący nigdy nie zostali zawiadomieni o sporządzeniu operatu szacunkowego. Nieprawidłowe doręczenie stronie pisma zawiadamiającego o sporządzeniu operatu szacunkowego nieruchomości, wskutek czego nie mogła ona zająć stanowiska w sprawie treści tego operatu, zaś rzeczoznawca odnieść się do podnoszonych zarzutów, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 §1 kpa mające wpływ na wynik sprawy. Pomimo pisemnej prośby o doręczenie odpisu opinii biegłego i wniesieniu opłaty operat nie został doręczony stronom, w ten sposób Burmistrz wprowadził w błąd skarżących co do stanu sprawy. Zarzut naruszenia przez organ art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 §1 i §3 kpa oraz art. 77 kpa uzasadnia fakt pominięcia zupełnym milczeniem w uzasadnieniu skarżonej decyzji wszelkich dowodów przemawiających za umorzeniem postępowania (a to w szczególności faktu, iż działka już wcześniej była działką budowlaną), o których to okolicznościach organ miał pełną wiedzę. W niniejszej sprawie wypowiadał się już WSA i przyznał rację stanowisku skarżących - organ wydając ponowną decyzję po raz kolejny powyższe fakty całkowicie pominął, a swoją decyzję w całości oparł na opinii biegłego bez badania przedmiotowej opinii pod kątem prawidłowości jej sporządzenia. Opłata, o której mowa w art. 36 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie jedynie do tych nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy porównał cenę nieruchomości z lat 2003 - 2008 roku do jej wartości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie są to daty konkretnie wskazane. Przedmiotowy wzrost wynika tylko i wyłącznie ze wzrostu cen nieruchomości w tym okresie na terenie całego kraju, nie ma żadnego związku z uchwaleniem planu zagospodarowania, gdyż przedmiotowa działka była przeznaczona pod zabudowę zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu. W przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem winno opierać się na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu, a z pominięciem planu, który utracił moc wcześniej. Ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, organ nie tylko dokonał licznych uchybień wskazanych powyżej, ponadto wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Od wielu lat w rejonie nieruchomości skarżących nie dokonywano jakichkolwiek transakcji, tym samym nie było możliwe wykonanie wiarygodnej wyceny nieruchomości metodą porównawczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie przytaczając motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają wskazane poniżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż sprawa ustalenia skarżącym opłaty planistycznej była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/09, w którym uchylono uprzednio wydane decyzje organów obu instancji ze wskazaniem na konieczność ustalenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stanu faktycznego w oparciu o uzupełnioną lub nową wycenę rzeczoznawcy z odniesieniem się do istotnych okoliczności wynikających z twierdzeń skarżących. Ocena Sądu we wskazanym zakresie wiąże organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę - z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), jak również Sąd obecnie orzekający. Oznacza to konieczność oceny zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji przede wszystkim w kontekście uwzględnienia wytycznych Sądu zawartych w powołanym wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r. Skarżący podnieśli m.in., że w okolicach ich nieruchomości od dawna nie było jakichkolwiek transakcji nieruchomościami. Również w operacie szacunkowym (str. 12) sporządzonym na dzień [...] lipca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził m.in., że: "Rynek transakcyjny sprzedaży działek niezabudowanych na terenie wsi [...] jest bardzo słabo rozwinięty. Na terenie wsi [...] w okresie badania cen zanotowano 3 transakcje sprzedaży działek niezabudowanych. (...) Dla potrzeb wyceny analizowano rynek transakcyjny sprzedaży działek inwestycyjnych, mieszkaniowo-usługowych (...) oraz rynek transakcyjny działek bez określonego przeznaczenia (...) położonych na terenie gminy O. z okresu od stycznia 2006 r. do stycznia 2008 r." W pkt. 8.1. operatu szacunkowego zatytułowanym: "Zdefiniowanie rynku lokalnego" wskazano, że: "Dla potrzeb wyceny analizowano rynek działek niezabudowanych. Przyjęto do analizy obszar gminy O. w okresie od stycznia 2006 r. do stycznia 2008 r." Z treści operatu szacunkowego wynika przy tym, że do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Z §4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) wynika, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wprawdzie, według §26 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych, to jednak z operatu szacunkowego przyjętego w rozpatrywanej sprawie przez organy orzekające nie wynika, dlaczego za rynek właściwy dla wycenianej nieruchomości przyjęto obszar całej gminy O., gdy w tym samym operacie szacunkowym na stronie nr 12 wskazano, że rynek transakcyjny sprzedaży działek niezabudowanych na terenie wsi O. jest bardzo słabo rozwinięty. Nie wynika z operatu szacunkowego, dlaczego obszar całej gminy O. – jak przyjął to rzeczoznawca majątkowy, jest właściwym rynkiem dla nieruchomości położonych we wsi O., skoro w tej wsi – potraktowanej w operacie szacunkowym za odrębny rynek nieruchomości - brak jest w zasadzie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, a transakcje takie miały miejsce w innych obszarach gminy O. Z operatu szacunkowego nie wynika zatem, jakie znaczenie dla wyceny przypisano okolicznościom powodującym brak transakcji nieruchomościami we wsi O. uznając, iż adekwatnym rynkiem dla tej wsi do wyceny nieruchomości jest pozostały obszar całej gminy O., na którym zaistniało wiele transakcji, i który to rynek został określony w operacie szacunkowym (str. 11), jako stosunkowo dobrze rozwinięty. Sam brak transakcji nieruchomościami na określonym obszarze traktowanym, jako rynek nieruchomości, nie uprawnia do rozszerzania terytorialnych granic tego rynku w celu znalezienia wymaganej ilości transakcji sprzedaży do porównań, bez uwzględnienia okoliczności skutkujących brakiem takich transakcji. Z operatu szacunkowego w rozpatrywanej sprawie wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość, położona w obszarze bardzo słabo rozwiniętego rynku nieruchomości – jak określił to rzeczoznawca majątkowy, wyceniona została na podstawie cen nieruchomości położonych na innym obszarze gminy O. – określonym przez rzeczoznawcę majątkowego, jako rynek stosunkowo dobrze rozwinięty. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie – wynikającym z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa – było zebranie i ocena całego materiału dowodowego, w tym ocena jego wartości dowodowej dla wydania rozstrzygnięcia. Nie wynika z zaskarżonych decyzji, ani też z akt sprawy, aby wskazane powyżej okoliczności dotyczące określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zostały przez organy orzekające zweryfikowane i ocenione w granicach wyznaczonych art. 80 kpa, pomimo, iż taki obowiązek w rozpatrywanej sprawie wynikał dla tych organów nie tylko z powołanych przepisów prawa, ale także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/09. Wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa w z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego zależało uznanie zaistnienia w sprawie wzrostu wartości wycenianej nieruchomości o taką wielkość, jak została wskazana w operacie szacunkowym przyjętym do wydania zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający oceni przydatność dowodową operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazanych powyżej okoliczności, uwzględniając przy tym uwarunkowania wynikające z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.