IV SA/Wa 667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej D. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. Główny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a., art. 60 ust. 1 i art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. B. z dnia [...] września 2007 r. na postanowienie, działającego z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], którym uzgodniono realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości płynne - szamba oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości W. w gminie W., położonej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wójt Gminy W. wystąpił w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Wojewody [...] o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości płynne — szamba oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości W. w gminie W., położonej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], Wojewoda [...] uzgodnił planowane przedsięwzięcie, wskazując, iż nie będzie ono naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na tym terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zawartych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Na powyższe postanowienie zażalenie z dnia [...] września 2007 r. wniosła D. B.. Skarżąca będąc właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], wskazała na bezzasadne uzgodnienie przez Organ I instancji budowy zbiornika na nieczystości płynne — szamba, ponieważ na przedmiotowym terenie istnieje już sieć kanalizacyjna. Ponadto jej zdaniem nie zostały podane argumenty przemawiające za realizacją ww. zbiornika w granicach obszaru objętego ochroną, na terenie bezpośrednio sąsiadującym z rzeką. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Główny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą — w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie ww. ustawy w związku z położeniem planowanej inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że w czasie trwania postępowania odwoławczego weszła w życie nowa ustawa regulująca powyższe kwestie — ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 201, poz. 1227), przy czym art. 147 ww. ustawy wprowadził zmianę w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zgodnie z którą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska — w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Dyrektor wskazał na mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem organu rozpoznającego zażalenie planowana inwestycja, w tym zbiornik na nieczystości płynne, nie narusza zakazów obowiązujących na tym terenie. Postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie z art. 53 ust. 4 pkt 8, zgodnie z którym na obszarach objętych jedną z form ochrony przyrody określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz ich otulin, uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonuje Wojewoda. Organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu uzgodnił realizację planowanej inwestycji biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy dotyczące [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, czyli rozporządzenia z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wskazując, iż inwestycja ta nie jest sprzeczna z zakazami wynikającymi z ww. aktu prawnego. Dyrektor podniósł ponadto, iż w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie opinii, czy w kontekście obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wymagań związanych z ochroną przyrody dopuszczalne jest uzgodnienie realizacji planowanej inwestycji. W przedmiotowym postępowaniu Wojewoda, jako organ ochrony przyrody zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie ma kompetencji do rozpatrywania spraw w zakresie wymienionym przez Zażalającą, ponieważ podnoszona przez nią kwestia dotycząca zobligowania inwestora do podłączenia obiektów realizowanych na działce nr [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowała D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne - szamba oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] w tej samej części oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącej wglądu do akt sprawy i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania zażaleniowego oraz zgłoszenia żądań przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na jej rozstrzygnięcie. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieuwzględnienie przez organ przy uzgadnianiu Inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne - szamba, że niedopuszczalne jest wybudowanie szamba przez właściciela nieruchomości, gdy ma możliwość przyłączenia się do kanalizacji, przez co nie dopełnił obowiązku polegającego na negatywnym ustosunkowaniu się do inwestycji mogącej mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W uzasadnieniu podkreśliła, iż w przedmiotowej sprawie jest niezmiernie istotne to, że działka nr [...] położona w miejscowości W. w gminie W. graniczy bezpośrednio z rzeką M., która to rzeka na odcinku od mostu na drodze krajowej numer [...] do ujścia do S. jest rezerwatem przyrody. Na tym odcinku jest ona najpiękniejsza, płynąc głębokim korytem w lesie. Nieruchomość, położona w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, o takich walorach krajobrazowych i chronionej na podstawie przepisów o ochronie przyrody, wyposażona w szambo, gdy jest możliwość podłączenia się do kanalizacji może stanowić niepotrzebne zagrożenie dla strefy ochronnej, co powinno uwzględniać postanowienie Wojewody oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia inwestycji w zakresie dotyczącym budowy zbiornika na nieczystości płynne. Skarżąca podniosła, iż jak słusznie zauważył organ II instancji, wprawdzie zobligowanie inwestora do podłączenia się do kanalizacji nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania, to z całą pewnością do tego zakresu należy konieczność negatywnego ustosunkowania się przy uzgadnianiu inwestycji polegającej na budowie szamba w tak przedstawiającym się stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymując stanowisko, iż nie ma kompetencji do rozpatrywania spraw w zakresie wymienionym przez Skarżącą, ponieważ podnoszona przez nią kwestia dotycząca zobligowania inwestora do podłączenia obiektów realizowanych na działce nr [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...], uzgadniające realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości płynne - szamba oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości W. w gminie W., położonej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organy obu instancji wskazały, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na tym terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zawartych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). W ocenie Sądu jednak organy orzekające w niniejszej sprawie z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły czy budowa planowanej inwestycji w zakresie zbiornika na nieczystości płynne jest dopuszczalna na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie Sądu za uznaniem, iż wskazana inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym obszarze nie było wystarczające stwierdzenie, iż jej realizacja nie będzie naruszać ograniczeń wynikających z ww. rozporządzenia Wojewody [...]. Skoro stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych, organ uzgodnieniowy w zakresie swojej właściwości powinien rozważyć czy planowana inwestycja we wskazanym zakresie nie pozostaje w sprzeczności z celami, dla których tworzy się obszar chronionego krajobrazu, zwłaszcza iż na przedmiotowym terenie jak podnosi skarżąca istnieje sieć kanalizacyjna. Mimo, iż kwestia ta podniesiona została przez skarżącą w zażaleniu organ drugiej instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. - nie wyjaśnił tej okoliczności błędnie przyjmując, iż skarżąca wnosiła o zobligowanie inwestora do podłączenia obiektów realizowanych na działce nr [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Główny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując zażalenie D. B. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Za zasadny Sąd uznał również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym tj. art.10 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącej wglądu do akt sprawy i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania zażaleniowego oraz zgłoszenia żądań przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Pomimo iż skarżąca kwestionowała wyłącznie cześć planowanej na działce nr [...] inwestycji tj. w zakresie budowy zbiornika na nieczystości płynne, Sąd orzekł o uchyleniu postanowień w całości albowiem uznał, iż budowa zbiornika jest częścią jednej inwestycji, objętej jednym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, zasadne będzie ponowne orzekanie przez organy co do całości inwestycji. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejsze) sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.