IV SA/Wa 668/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi "G." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę W dniu 5 lipca 2006 r. "G." sp. z o. o. z siedzibą w K. złożyła wniosek (modyfikowany i uzupełniany) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie jednego dwuczęściowego budynku mieszkalno - usługowego z parkingiem podziemnym, realizowanym w pełnym obrysie działki nr ew. [...] obr. [...] oraz w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej towarzyszącej : drogowej i wjazdu - działki nr ew. [...] i [...] obr. [...], technicznej - nr ew. [...],[...],[...] obr. [...], prac tymczasowych i zabezpieczających - działki nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Decyzją z up. Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa M. i Towarzystwo [...] Oddz. w W. Spółdzielnia podniosła, iż planowana inwestycja naruszy przepisy prawa budowlanego, spowoduje zagrożenia i liczne uciążliwości. Stowarzyszenie w odwołaniu zarzuciło, że skarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia analizy zagospodarowania terenu o której mowa w przepisach rozporządzenia tj. nie ustalono średnich wielkości obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Ponadto wskazano, że w decyzji nie określono precyzyjnie parametrów nowej zabudowy. Wskazano ponadto na rozbieżności pomiędzy analizą tekstową, a graficzną. Podniesiono ponadto, że uzgodnienie z zarządcą drogi obejmowało dostęp do inwestycji od ul. [...] a takowego nie ma, co skutkuje brakiem uzgodnienia dla komunikacji działki z ul. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej M. oraz Towarzystwa [...] Oddz. w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie jednego dwuczęściowego budynku mieszkalno - usługowego z parkingiem podziemnym, realizowanym w pełnym obrysie działki nr ew. [...] obr. [...] oraz w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej towarzyszącej : drogowej i wjazdu - działki nr ew. [...] i [...] obr. [...], technicznej - nr ew. [...],[...],[...] obr. [...], prac tymczasowych i zabezpieczających - działki nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wykazał kontynuacji funkcji. W analizie tekstowej istnieje zapis "obszar objęty analizą zawiera zwartą zabudowę, głównie mieszkaniową". Brak dokładnej analizy funkcji obiektów w obszarze analizowanym ( z dokładnym wskazaniem obiektu, działki oraz funkcji) uniemożliwia jednak potwierdzenie przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń organu I instancji. Nie wykazano także ani jednego obiektu wykorzystywanego na cele usługowe. W analizie tekstowej istnieje jedynie zapis " ze względu na położenie terenu inwestycji w obszarze historycznym nasyconym dużą liczbą zwiedzających pożądane jest umieszczenie w projektowanym obiekcie usług kultury, turystyki, handlu". Takie stwierdzenie w ocenie organu odwoławczego nie stanowi wykazania kontynuacji funkcji usługowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalając wskaźniki dla nowej zabudowy organ ma obowiązek odnieść to ustalenie do gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym. W tym celu prowadząc analizę organ I instancji ma obowiązek wykazać jakie obiekty znajdują się na działkach w obszarze analizowanym jaka jest ich wysokość, szerokość, wskaźnik powierzchni zabudowy a następnie na podstawie zebranych danych ustalić wskaźniki dla planowanej zabudowy. Wskaźniki te powinny zostać zgodnie z obowiązującym prawem ustalone na zasadzie średniej z obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie ani analiza tekstowa ani mapa stanowiąca analizę graficzną nie zawierają danych obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Nie zawierają wszystkich parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym tj. szerokość elewacji frontowej, powierzchnia zabudowy. Analiza, tekstowa zawiera wykaz kilkunastu obiektów na działkach w obszarze analizowanym z oznaczeniem ich wysokości (jedynie ilość kondygnacji) oraz geometrię dachów tych obiektów. W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji ustalił parametry dla nowej zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę także na brak ustalenia parametru powierzchni biologicznie czynnej. W analizie tekstowej znalazł się zapis "ze względu na drugorzędne znaczenie w analizowanej sytuacji pominięto porównanie wskaźników intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej" Zupełnie nie wiadomo dlaczego akurat w przedmiotowej sprawie ustalenie powyższych wskaźników ma znaczenie drugorzędne a ponadto należy wskazać, że nawet gdyby tak było to przepisy nie zwalniają w takiej sytuacji od przeprowadzenia analizy w tym zakresie i ustalenie precyzyjnie wszystkich wskaźników. Kolegium zauważyło również, że uzgodnienie z zarządca z dnia [...].10.2006r. dotyczy projektu decyzji z dnia [...].10.2006r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. "G." sp. z o. o. z siedzibą w K. reprezentowana przez radcę prawnego W.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając decyzji: 1. Naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., wobec uchylenia decyzji WZ i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w l instancji, w sytuacji braku kumulatywnego spełnienia obu przesłanek warunkujące zastosowanie tego przepisy, a to wydania decyzji WZ z uchybienia przepisom procedury oraz istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu spraw mającego wpływ na rozstrzygnięcie. 2. Naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., wobec braku wskazania okoliczności jakie organ l instancji powinien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. 3. Naruszenie art. 136 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., wobec nie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji powzięcia wątpliwości co do kompletności i prawidłowości ustaleń organu I instancji, a co stanowi uchybienie zasadzie szybkości postępowania. 4. Naruszenie art. 89 § 1 i 2 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. wobec nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo wniosku skarżącej zgodnie z którym rozprawa mogła zarówno przyspieszyć postępowanie, jak i pozwolić na uzgodnienie interesów stron postępowania. 5. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - brak zamieszczenia w decyzji SKO faktów, które SKO uznało za udowodnione, dowodów na których się oparło, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej, a także - brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji SKO, w szczególności brak wyjaśniania na jakiej podstawie SKO uznał, iż ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest w każdym przypadku obligatoryjnej, podczas gdy zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać wyżej wymienione elementy. 6. Naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., wobec braku wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, w wyniku czego organ odwoławczy m.in. pominął: - wyjaśnienie organu I instancji w przedmiocie zaniechania porównywania wskaźników i - intensywności zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z którym ze szkicu [...] z opracowania dr M.L. wynikało, że cały kwartał był przed wojną zabudowany, a co powoduje, iż uznanie wyżej wymienionych parametrów za drugorzędne jest w rozważanym przypadku uzasadnione; - uzasadnienie postanowienia Nr [...] Zarządu Terenów Publicznych z dnia [...] października 2006 roku, zgodnie z którym spełnienie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony ul. [...] wymaga uzyskania bezpośredniego dostępu do tej ulicy, co oznacza, że uzgodnienie jest spójne z twierdzeniami decyzji WZ, zgodnie z którymi teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ul. [...], a od ul. [...] oddziela teren inwestycji pas zieleni. 7. Naruszenie 61 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec twierdzenia, iż organ I instancji nie wykazał kontynuacji funkcji, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji WZ wyraźnie wywiedziono, iż inwestycja nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, w szczególności nieruchomości przy ul. [...], a co oznacza, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji. 8. Naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza funkcji oznacza "dokładną analizę funkcji obiektów w obszarze analizowanym, co jest sprzeczne z wyraźnym brzmieniem przepisu, a nadto wprowadza nie przewidziane przez prawodawcę pojęcie nieostre. 9. Naruszenie § 5 - § 7 ww. rozporządzenia, wobec błędnej wykładni polegającej na twierdzeniu, iż parametry nowej zabudowy powinny zostać ustalone wyłącznie w oparciu o średnie wskaźniki, podczas gdy w/w przepisy przewidują pewien zakres uznaniowości organu administracji, dopuszczając wyznaczenie innego wskaźnika nowej zabudowy (niż średniego z obszaru analizowanego). W świetle przedstawionych wyżej zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) dla strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi, spółka rozwinęła powyższe zarzuty W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie jednego dwuczęściowego budynku mieszkalno - usługowego z parkingiem podziemnym, realizowanym w pełnym obrysie działki nr ew. [...] obr. [...] oraz w zakresie niezbędnej infrastruktury technicznej towarzyszącej : drogowej i wjazdu - działki nr ew. [...] i [...] obr. [...], technicznej - nr ew. [...],[...],[...] obr. [...], prac tymczasowych i zabezpieczających - działki nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, nie przekroczył kompetencji wynikających z postanowień art. 138 § 2 k.p.a. uchylając rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, iż w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania. Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500) Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż w analizie brak jest odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do analizy zaznaczono jedynie teren analizowany. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do niej, należy brać pod uwagę dane wynikające z całego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, a nie tylko działki sąsiedniej. Stosownie do treści § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. A zatem wstępnym warunkiem jest przeprowadzenie szczegółowej i zgodnej z obowiązującymi przepisami analizy, z której musi wynikać podstawa do wyznaczenia innego niż określony w ust. 1 wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Mając na uwadze, iż sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przekazał sprawę organowi pierwszej instancji, albowiem przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 k.p.a. Nie jest również możliwe uzupełnienie materiału dowodowego w tym przypadku i wyjaśnienie wątpliwości na rozprawie administracyjnej. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu zgodzić się z Kolegium, iż nie ustalono parametru powierzchni biologicznie czynnej, a uzgodnienie z zarządcą z dnia [...].10.2006r. dotyczy projektu decyzji z dnia [...].10.2006 r. W tym projekcie odnośnie obsługi komunikacyjnej wskazano, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do ul. [...] oraz w ograniczonym zakresie do ul. [...]. W związku z tym w uzgodnieniu jako infrastrukturę drogową dla inwestycji przyjęto ul. [...] i ul. [...]. Przedmiotowa decyzja co do obsługi komunikacyjnej wskazuje natomiast, że teren ma bezpośredni dostęp do ul. [...] (z ograniczoną możliwością obsługi komunikacyjnej od tej ulicy z uwagi na położenie i ukształtowanie terenu). Teren nie posiada bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Pomiędzy terenem inwestycji a terenem działki drogowej występuje pas terenu (działka nr ew. [...]) zakwalifikowany jako tereny rekreacyjno - wypoczynkowe. Mając na uwadze, że powyższe zapisy są zupełnie odmienne, Kolegium zasadnie wskazało na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii i uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Ponieważ sprawa wraca do organu pierwszej instancji, niezbędne będzie również dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze [...] Konserwatorem Zabytków. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.