IV SA/Wa 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. R.B. (dalej także: Przedsiębiorca, Strona, Skarżący), prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...] - myjnię pojazdów w miejscowości T. Przedsiębiorca odprowadzał ścieki związane z prowadzeniem zakładu na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty M. z [...] kwietnia 2005 r. Decyzja ta nakładała na Przedsiębiorcę obowiązek wykonywania badania stanu i składu próbek ścieków, z częstotliwością nie rzadziej niż raz na dwa miesiące. W okresie [...] listopada 2012 r. została przeprowadzona u Przedsiębiorcy kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Środowiska w [...] , z której sporządzono protokół nr [...]. W wyniku przeprowadzenia tej kontroli okazało się, że Przedsiębiorca – w okresie podlegającym kontroli tj. od [...] stycznia 2009 do [...] listopada 2012 r. – nie wykonywał badań ścieków, do czego był zobowiązany. Ilość odprowadzanych w badanym okresie do ziemi ścieków została ustalona na podstawie przedstawionego zużycia wody, nie zostały przekroczone limity dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków. Wobec braku przeprowadzenia pomiarów dotyczących stanu i składu ścieków, przyjęto zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 poz. 1232; dalej: p.o.ś.) 80% poziom przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Pismem z [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie analizy ścieków z wymaganą częstotliwością i wezwał do złożenia dokumentów mogących stanowić dowód w sprawie. Dokumentów nie przedstawiono. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] [...] WIOŚ wymierzył Stronie karę za niewykonanie z wymaganą częstotliwością analizy ścieków oczyszczonych łącznie za okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając WIOŚ naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 ust. 3 oraz art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 267; dalej: k.p.a.) poprzez niedostateczne zbadanie stanu faktycznego sprawy, nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia oraz pozbawienie Strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Strona podniosła, że ustalenia dotyczące wytworzonych ścieków zostały błędnie oparte o całkowite zużycie wody, podczas gdy woda pobierana ze studni zużywana była nie tylko na potrzeby prowadzenia myjni działającej na terenie zakładu, ale także w biurze, do uzupełniania wody w oczku wodnym a także do zachowania zieleni. Ponadto zaznaczono, że w toku przeprowadzania kontroli Strony nie pouczono o przysługujących jej prawach odmowy podpisania protokołu kontroli i wniesienia doń uwag, co pozbawiło ją bezpośredniej możliwości reagowania na poczynione ustalenia. Zarzucono także brak odniesienia się do stanowiska strony w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Ochrony środowiska decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WOIŚ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że kara została wyliczona za brak przeprowadzenia badań ścieków, do których Strona była zobowiązana, a ilości wyprowadzanych ścieków zostały ustalone przez kontrolerów w oparciu o dane przedstawione przez samego Przedsiębiorcę. Zatem w sytuacji, gdy Strona miała zastrzeżenia co do tych danych, powinna była przedstawić nowe, właściwe. Miała co do tego sposobność, gdyż została pismem z [...] listopada 2013 r. poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału, z której jednak nie skorzystała. Podkreślono jednocześnie, że w decyzji WIOŚ zostały szczegółowo przedstawione podstawy merytoryczne wymierzenia kary, a także sposób jej wyliczenia. Zaznaczono także, że Stronę pouczono o przysługujących uprawnieniach w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli Nr [...] z [...] listopada 2012 r. które Strona otrzymała, co potwierdziła podpisem. Wskazano także, że istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu spłaty kary lub rozłożenie jej na raty. Przedsiębiorca złożył na powyższą decyzję GIOŚ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze w pierwszej kolejności zarzucono lakoniczne uzasadnienie GIOŚ co do prawidłowości wyliczenia przez organ I instancji wysokości kary, co w ocenie Skarżącego uczyniło decyzję nieweryfikowalną w tym podstawowym dla niego zakresie. W powiązaniu z tym zarzutem podniesiono także, że w toku postępowania organy zaniechały jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, przerzuciły ciężar dowodowy na Stronę, a ponadto nie pouczono jej o konsekwencjach podjętych działań lub ich zaniechania. Powyższe miało świadczyć o ukierunkowaniu postępowania na ukaranie Skarżącego. W piśmie procesowym z [...] października 2017 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii 3 decyzji GIOŚ uchylających decyzję WOIŚ w [...] i umarzających postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzanie do ziemi ścieków z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie dowodu z przedmiotowych decyzji zaznaczono, że organ II instancji umorzył postępowania dotyczące nałożenia kar z uwagi na stwierdzenie braku technicznej możliwości wykonania przez Skarżącego przedmiotowych pomiarów zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z faktu, iż odprowadzanie ścieków w zakładzie Skarżącego ma miejsce za pomocą drenażu rozsączającego, gdzie system tych drenów znajduje się pod ziemią i nie ma do niego dostępu, zatem brak jest możliwości pobrania próbek w celu przeprowadzenia badań zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Okoliczność ta została potwierdzona w toku postępowań dotyczących wymierzenia kary za wprowadzanie ścieków do ziemi z przekroczeniem warunków pozwolenia. Skarżący podkreślił, że w toku tych postępowań organ I instancji zarzucił mu pobieranie próbek w innym niż wskazane w pozwoleniu miejscu, co było podstawą pominięcia tych badań i wymierzenia kar w oparciu o przekroczenie przyjęte na podstawie przepisów p.o.ś. Natomiast GIOŚ stwierdził, że niemożliwym było pobranie próbek zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, a zatem niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, że nastąpiło przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do ziemi. W ocenie Skarżącego, powyższa okoliczność jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana bez pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy i jako taka zasługuje na uchylenie. W toku rozprawy przeprowadzonej [...] lutego 2018 r. pełnomocnik organu ustosunkowując się do tych twierdzeń stwierdził, że kara w niniejszej sprawie została nałożona, ponieważ Skarżący nie przeprowadzał w ogóle badań próbek ścieków, natomiast w sprawach przez niego opisanych w piśmie z [...] października 2017 r. badania były przeprowadzone, a kwestia dotyczyła jedynie spełnienia przez nie określonych przez pozwolenie wodnoprawne i przepisy prawa wymagań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie był art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w okresie przeprowadzonego postępowania I instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków (art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie 5 grudnia 2013 r.). W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że w okresie podlegającym kontroli tj. od [...] stycznia 2009 do [...] listopada 2012 r., Skarżący – czego nie kwestionuje – nie prowadził badań próbek ścieków odprowadzanych do ziemi w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Do przeprowadzania tych badań był zobowiązany na mocy pkt 4.6 pozwolenia wodnoprawnego udzielonego mu decyzją Starosty M. z [...] kwietnia 2005 r. Skarżący jednak badań tych nie wykonał, co zostało wykazane w protokole kontroli WIOŚ. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania żadnych dowodów na to, że badania takie zostały przeprowadzone. Wobec zatem niewykonania obowiązku nałożonego decyzją, została Skarżącemu wymierzona administracyjna kara pieniężna. Wtórne znaczenie ma w tej sytuacji okoliczność, czy wykonanie takich badań było w ogóle możliwe w sposób określony w pozwoleniu wodnoprawnym. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącego, jego sytuacja w niniejszym postępowaniu i w postępowaniach dotyczących wymierzenia kar administracyjnych, zakończonych przez GIOŚ decyzjami umarzającymi, nie była taka sama. Kluczową różnicą jest właśnie kwestia wykonywania przez niego nałożonego decyzją obowiązku. W okresie rozpatrywanym w niniejszej sprawie nie podjął on – a przynajmniej nie zostało to wykazane – działań zmierzających do przeprowadzenia badań próbek ścieków odprowadzanych do ziemi. W stanach faktycznych spraw będących przedmiotem późniejszych postępowań, jak sam zresztą Skarżący przyznaje, próbki były pobierane i badane, jednakże organ I instancji zakwestionował prawidłowość wykonania tych czynności, natomiast organ II instancji doszedł do wniosku, że brak jest możliwości pobrania próbek w sposób określony w pozwoleniu wodnoprawnym, co z kolei powoduje brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Ta konstatacja była powodem umorzenia postępowania. Dopiero jednak rozpoczęcie pobierania przez Skarżącego próbek pozwoliło na wyciągnięcie takich wniosków. Możliwe, że gdyby Skarżący wcześniej wykonywał obowiązki nałożone pozwoleniem wodnoprawnym, problemy z ich prawidłowym wykonaniem zostałyby ujawnione, jednakże w chwili obecnej jest to okoliczność nie mająca znaczenia dla faktu ukarania skarżącego. Sankcja dotyczy bowiem niewykonania obowiązku. Jej celem jest dyscyplinowanie stron, aby wykonywały określone obowiązki administracyjne. Z kolei ujawnienie się określonych trudności technicznych w realizacji obowiązku (w danej sprawie – wadliwie określenie miejsca poboru próbek), wynikłe z podjęcia próby jego wykonania, jest dopiero asumptem do podjęcia stosownych działań administracyjnych (zmiany warunków pozwolenia) w celu umożliwienia prowadzenia wiarygodnych pomiarów – co jest celem prawodawcy. W rozpoznawanym przypadku dopiero podjęcie przez skarżącego działań w celu realizacji obowiązku prowadziło do ujawnienia nieprawidłowości. W takiej sytuacji brak podstaw dla uznania, aby stosowne zaniechanie nie miało być objęte sankcją przewidzianą przez przepisy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prowadzenia przez organy postępowania, nie są one zasadne. Nieprawdziwym jest twierdzenie, jakoby Skarżący nie został przez WIOŚ poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Stosowne pismo, informujące o wszczęciu takiego postępowania – odrębnego od postępowania kontrolnego przeprowadzonego w jego firmie, czego Skarżący zdaje się nie rozróżniać – jak również pismo informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, zostały skarżącemu wysłane. Oba te zawiadomienia zostały w jego firmie odebrane, o czym świadczą pocztowe zwrotne potwierdzenia odbioru. Brak jest przesłanek świadczących o uniemożliwieniu Skarżącemu przedstawienia własnych dowodów. Zatem Skarżący nie może twierdzić, że został "zaskoczony" nałożeniem na niego kary. Nie można także twierdzić, że organy zaniechały prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie – kluczowe w niniejszej sprawie, jak już wskazywano powyżej, było ustalenie, czy Skarżący w ogóle wykonywał nałożony nań obowiązek. Skoro ten tego nie czynił, organ I instancji zastosował wskazane wyżej przepisy ustawy p.o.ś. i wymierzył mu karę. Skarżący nie przedstawił zaś żadnej okoliczności, która przeczyłaby ustalonemu przez organy stanowi faktycznemu w tym zakresie. Nie można także za skuteczny uznać zarzutu wykorzystania w sprawie podanych przez samego skarżącego "w dobrej wierze" danych dotyczących całościowego zużycia wody w prowadzonym zakładzie. Skarżący był zobowiązany do podania tych danych w toku postępowania kontrolnego, a w oparciu o nie organy wyliczyły wysokość kary. Skoro zdaniem Skarżącego były one nieprawidłowe, jak już wskazano wyżej, nic nie stało na przeszkodzie w podaniu przez niego prawidłowych, co spowodowałoby konieczność weryfikacji sporządzonych obliczeń. Skarżący jednak nie skorzystał z tej możliwości. Również za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący braku odniesienia się przez GIOŚ do sposobu wymierzenia kary przez organ I instancji. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że kwestia prawidłowości wyliczenia wysokości kary nie była przedmiotem zarzutów odwoławczych wobec decyzji WIOŚ. W ocenie Sądu organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił sposób wyliczenia kary, podając zastosowane wzory i podstawę prawną przyjętych do rachunku wartości. Skoro zatem Skarżący nie podnosił w odwołaniu tej kwestii – zarzuty dotyczyły braku stosownych pouczeń, niedostatecznych ustaleń dotyczących sposobu zużycia wody, ale nie wyliczenia wysokości kary – a organ II instancji nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień, to brak było konieczności ponownego tłumaczenia dlaczego kara została wymierzona w taki sposób. Wobec wszystkich powyżej wskazanych argumentów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.