IV SA/Wa 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak,, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. D. i T. D. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu wniosku K. i T. małż. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. nr [...], wydanej w przedmiocie udzielenia B. i S. małż. W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej na działce nr ew. [...] w miejscowości M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następująco stan sprawy. K. i T. małż. D. [...] listopada 2017 r. wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. nr [...], wydanej w przedmiocie udzielenia B. i S. W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej na działce nr ew. [...] w miejscowości M.. Pismem z [...] stycznia 2018 r. wniosek K. i T. małż. D. (dalej "Skarżących") został przekazany do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezesa Wód Polskich"), jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Prezes Wód Polski, po przeanalizowania akt sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. Organ wskazał przy tym, że Skarżący nie odwołali się wprost do żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku podnieśli natomiast, że: a) w operacie wodnoprawnym: 1) błędnie określono lokalizację miejscowości M. jako położonej na granicy B., podczas gdy faktycznie jest ona zlokalizowana w centrum B.; 2) nie określono daty opracowania, co uniemożliwia m.in. sprawdzenie zgodności planowanych działań z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.; 3) dołączona do opracowania mapa jest nieaktualna (nie uwzględniono ław fundamentowych nadal nierozebranych po wykonanym w tym miejscu nielegalnie budynku); 4) błędnie zaznaczono przebieg urządzeń drenarskich, bez uwzględnienia nielegalnie wykonanej przebudowy zbieracza i drenów; 5) nie określono zasięgu oddziaływania przebudowanych urządzeń drenarskich oraz właścicieli gruntów w tym zasięgu; 6) nie określono kodów oraz nie podano opisów jednolitych części wód powierzchniowych oraz jednolitych części wód podziemnych; 7) nie zamieszczono schematów przekrojów podłużnych i poprzecznych urządzeń; 8) nie podano sposobu rozruchu urządzenia oraz odbioru wykonanych robót; 9) przedłożono nieaktualną opinię WZMiUW w K. (pismo z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]), dotyczącą budowy budynku, a nie przebudowy urządzeń drenarskich, oraz że b) w decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. 1) błędnie przywołano przepis art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, dotyczący szczególnego korzystania z wód, nie zaś wykonania urządzeń wodnych; 2) w decyzji nie określono praw i obowiązków organu wydającego pozwolenie wodnoprawne i posiadacza tego pozwolenia, ponadto zaś nie wskazano, kiedy pozwolenie wygasa, a także kiedy może zostać cofnięte lub ograniczone, ponadto Skarżący nie zostali poinformowani o prowadzonym postępowaniu, chociaż byli stronami, jako właściciele nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego. W ocenie Prezesa Wód Polskich, przedstawione zarzuty dotyczą nie dotyczy sposobu prowadzenia postępowania oraz treści dokumentacji, stanowiącej podstawę wydania decyzji, a nie jej samej. Co więcej, zarzuty te powinny być badane w postępowaniu wznowieniowym, a nie nieważnościowym. Prezes Wód Polskich wskazał przy tym, że na wniosek Skarżących postępowanie zakończenie decyzją Starosty L. z [...] października 2016 r. zostało, a więc podniesione zarzuty zostaną zbadane w innym postępowaniu. Prezes Wód Polskich uznał więc, że nie ma podstaw, aby odnieść się do zarzutów dotyczących sposobu określenia lokalizacji przedsięwzięcia, aktualności dołączonej mapy, czy też braku przekrojów urządzeń wodnych. Ponadto błędne wskazanie podstawy prawnej nie stanowi o nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Prezesa Wód Polskich, to nie miało miejsca w sprawie. Decyzja Starosty L. dotyczyła przebudowy sieci drenarskiej, znajdował zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji powołany został również art. 122 ust. pkt 1 ustawy Prawo wodne, w którym mowa o szczególnym korzystaniu z wód, jednak treść decyzji świadczy, że dotyczyła ona wyłącznie kwestii wykonania urządzeń wodnych. Rozstrzygnięcie to zostało również wydane zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową, według przepisów ustawy Prawo wodne, obowiązującej w dniu wydania decyzji Starosty L.. Organ ten nie miał zaś obowiązku pouczania stron o obowiązkach adresata pozwolenia oraz kwestiach związanych z wygaśnięciem, cofnięciem lub ograniczeniem pozwolenia, które wynikają wprost z przepisów prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2019 r. nr [...] wywiedli K. i T. małż. D., wskazując, że Prezes Wód Polskich błędnie ustalił, że decyzja Starosty L. nie jest obarczona wadą nieważności postępowania. Skarżący podnieśli również, że nie zostali przez Organ poinformowani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co jest sprzeczne z art. 10, art. 79 i art. 81 k.p.a. W odpowiedzi na niniejszą skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Prezesa Wód Polskich, wobec czego zbędne jest ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga K. i T. małż. D. jest niezasadna, ponieważ podniesione w niej argumenty nie zasługiwały. Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad postępowania, które powinny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Co więcej, stanowisko Prezesa Wód Polskich w całości zasługuje na aprobatę. Przedmiot rozważań Sądu stanowiła decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2019 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. nr [...], wydanej w przedmiocie udzielenia B. i S. małż. W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy sieci drenarskiej na działce nr ew. [...] w miejscowości M.. Skoro zaś przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, to należało mieć względzie, że działanie Prezesa Wód Polskich wymagało innego podejścia do sprawy niż w trybie zwykłym. W postępowaniu tego rodzaju bowiem ocenia się kwestie czysto prawne, dotyczące ewentualnych wad orzeczenia, dlatego w jego toku nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem obarczenia którąś z kwalifikowanych wad. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Oczywistość naruszenia prawa musi "rzucać się w oczy". Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. art. 16 § 1 k.p.a.). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. Takie nie miało jednak miejsca w sprawie. Prezes Wód Polskich prawidłowo stwierdził bowiem, że decyzja Starosty L. z [...] października 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów w rozumieniu art. 156 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nie zostało bowiem wydane z naruszeniem właściwości, ani bez podstawy prawnej, nie dotyczy również sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ani nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz nie było niewykonalne w dniu wydania decyzji, a wykonanie decyzji nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Faktem jest, że w sentencji decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. jako podstawę prawną wskazano również art. 122 ust. pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., który dotyczył szczególnego korzystania z wód. W ocenie Sądu, świadczy to o niestaranności przy redagowaniu decyzji, nie nosi ona jednak znamion rażącego naruszenia prawa. Błędne powołanie podstawy prawnej stanowi wadę formy decyzji, ale naruszenie to nie doprowadziło do błędnego rozumienia rozstrzygnięcia oraz niemożności wyegzekwowania od adresata prawidłowego wykonania obowiązku. Rozstrzygnięcie dotyczyło przebudowy sieci drenarskiej, w związku z czym w przedmiotowym przypadku znajdował zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r., których regulacja została prawidłowo zastosowana, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prezes Wód Polskich ma również rację, że Starosta L. nie był zobligowany do pouczanie stron o obowiązkach adresata pozwolenia oraz kwestiach związanych z wygaśnięciem, cofnięciem lub ograniczeniem pozwolenia, które wynikają wprost z przepisów prawa. Pouczenie tego rodzaju nie stanowi bowiem obligatoryjnego elementu decyzji wymienionego w art. 107 k.p.a. Co więcej, Prezes Wódy Polskich zasadnie wskazuje, że argumentacja wniosku inicjującego postępowanie nieważnościowe, jak i skargi, odwołuje się do okoliczności stanowiących o wadach postępowania, a nie wadach decyzji, a więc w istocie mogących stanowić przesłanki wznowienia postępowania. To sprawia, że wskazane okoliczność nie mogą podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, jak i Sąd, w postępowaniu nieważnościowym. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy też wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), nie może stanowić podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie, zgodnie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, przesłanki wznowieniowe nie mogą być kwalifikowane jako przesłanki nieważnościowe. Zasadą jest, że przesłanki wznowieniowe i nieważnościowe nie dublują się. Wynika to z niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, tzn. założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowne zamiennie. Sąd odstąpił więc od wypowiedzenia się w zakresie pozostałych okoliczności wskazanych przez Skarżących (m.in. prawidłowości operatu wodnoprawnego), ponieważ mogłoby to stanowić nieuprawniony przedsąd. Wiadomym Sądowi z urzędu jest bowiem, że aktualnie w toku pozostaje postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Starosty L. z [...] października 2016 r. Co dotyczy twierdzeń Skarżących, że w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] października 2016 r. nie zostali pouczeni o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, to nie znajduje to oparcia w aktach sprawy. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. Prezes Wód Polskich poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz wskazał, że strony mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem, a także składać wszelkie wnioski, informacje, wyjaśnienia i zastrzeżenia dotyczące sprawy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zastrzegł również, że po upływie tego terminu sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane materiały dowodowe. Do zawiadomienia dołączone są zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji m.in. dla małż. D., popisane własnoręcznie przez K. D.. Zarzut skargi dotyczące naruszenia art. 10, art. 79 i art. 81 k.p.a. nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekał jak w sentencji.