IV SA/Wa 67/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. O., M. W. i E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Prezydent W. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul[...] do ul. [...] w W., od której odwołanie wnieśli E. i M. W., B. i L. K., S. B. i S. O. W odwołaniach nie wyrażono zgody na budowę ul. [...]. E. i M. W. podkreślili, że planowana linia rozgraniczająca drogi będzie przebiegała w odległości 1 m od ściany ich budynku mieszkalnego, istnieje jednak możliwość rozbudowy drogi w odległości 3 m od ściany budynku mieszkalnego i pozostawienie szamba w posesji odwołujących się, nie zaś w ulicy. Podniesiono również, że po przeciwnej stronie ul. [...] budynki znajdują się w odległości ok. 15 m od linii rozgraniczającej drogi. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. wskazując, iż zarzuty podnoszone przez odwołujących się od decyzji organu I instancji nie należą do kompetencji organu odwoławczego, w którego gestii jest ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procesowego. Podniesiono, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ wskazano w niej wymogi dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. S. O. nie wyraził, zgody na wejście na jego posesję i wykonywanie na niej jakichkolwiek czynności. Swoją działkę zagospodarował na podstawie wydanych uprzednio decyzji administracyjnych, natomiast zaskarżona decyzja organu I instancji jest powieleniem wcześniejszych decyzji lokalizacyjnych wydanych w przeszłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...], M. i M. W. wskazali na nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie podziału ich nieruchomości. l Sygn. akt IV SA/Wa 67/09 W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej przez organy obu instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem ponownie rozpoznać sprawę w jej materialnoprawnym i procesowym zakresie, analizując także zarzuty zgłoszone w odwołaniu i ustosunkowując się do nich w wydanej decyzji z zachowaniem wymogów określonych w art. 11 i art. 107 §3 kpa, aby w ten sposób sprawa została dwukrotnie rozpatrzona w administracyjnej procedurze. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 11 i art. 107 §3 kpa, ponieważ brak w niej odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2008 r. Organ odwoławczy ograniczył swoje oceny do postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, zamiast dokonać ponownej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, z odniesieniem się także do zarzutów zawartych w odwołaniach. Stwierdzenie zaś organu odwoławczego, iż podnoszone przez odwołujących się od decyzji organu I instancji zarzuty nie należą do kompetencji organu odwoławczego, podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, czyniąc z decyzji odwoławczej pozorny środek weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jakkolwiek bowiem, strony mogą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji poprzestać jedynie na lakonicznym wskazaniu niezadowolenia z wydanej 2 Sygn. akt IV SA/Wa 67/09 decyzji, o tyle podniesienie w odwołaniu jakichkolwiek zarzutów wymaga dokonania oceny ich zasadności przez organ odwoławczy, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Ustawowy obowiązek organu odwoławczego odniesienia się do zarzutów odwołania - wynikający z art. 11 i art. 107 §3 w zw. z art. 15 kpa - nabiera szczególnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie z racji, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), w myśl których skutkiem ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej jest m.in. odebranie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości lub jej części znajdującej się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej. Skarżący - będący właścicielami nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją - mają zatem prawo oczekiwać wyjaśnienia przez organ odwoławczy, dlaczego ich zarzuty służące ochronie przysługującego im prawa własności do nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Brak odniesienia się do zarzutów odwołania narusza zatem art. 11 i art. 107 §3 w zw. z art. 15 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzuty te dotyczą wielkości obszaru objętego lokalizacją projektowanej drogi publicznej, i dlatego ocena zasadności tych zarzutów w sferze jurydycznej mogłaby mieć wpływ na prawną dopuszczalność ustalenia przebiegu linii rozgraniczających w takim kształcie, jaki został przyjęty w decyzji organu pierwszej instancji. Zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania oceny zasadności zarzutów odwołań od decyzji organu pierwszej instancji pozbawiło zatem strony składające te odwołania możliwości wyjaśnienia, czy ustalenie wielkości obszaru lokalizacji inwestycji drogowej obejmującego także część nieruchomości skarżących nie narusza obowiązujących w tym względzie przepisów prawa. Związanie organów orzekających na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wnioskiem inwestora budowy drogi publicznej co do miejsca lokalizacji tej inwestycji nie zwalnia tych organów z obowiązku dokonywania przez nie prawnej oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji drogowej w kształcie wnioskowanym przez inwestora, zwłaszcza w przypadku, gdy właściciele nieruchomości objętych wnioskiem inwestora wskazują na okoliczności mające podważać legalność ustalenia wielkości obszaru przeznaczonego pod lokalizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono z uwagi na brak wniosku w tym zakresie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy oceni zasadność zarzutów zgłoszonych w odwołaniach, dając temu wyraz w stosownym rozstrzygnięciu z zachowaniem wymogów określonych w art. 11 i art. 107 §3 kpa. 4