IV SA/Wa 67/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. B. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U Z A S A D N I E N I A Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2011r. – zaskarżoną skargą przez M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B.z [...] lutego 2011 r., którą: wymierzono Zakładowi Usługowo - Handlowemu "[...] " M. B., [...],[...], karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia; 2) zobowiązano do wpłacenia ww kwoty na konto Inspekcji Ochrony Środowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna i orzekł, tj. wymierzył M. B. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usługowo - Handlowy "[...] " M.B., [...],[...] - karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, które jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Karę tą, zgodnie z art. 79d ust 1 ustawy odpadach, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W dniach 20 września 2010 r. i 27 października 2010 r. [...] WIOŚ w B. przeprowadził kontrolę Zakładu Usługowo - Handlowego "[...] " M. B., [...],[...]. Kontrola wykazała, że podmiot prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadów bez zezwolenia wymaganego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, co zostało odnotowane w protokole kontroli podpisanym przez skarżącego. W związku ze stwierdzonym prowadzeniem działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia, [...] WIOŚ w B. pismem z 22 grudnia 2010 r. zawiadomił M. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, a dnia [...] lutego 2011 r. wydał decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że kontrola wykazała prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów metali przez ręczne przetwarzanie odpadów o kodach 16 01 17 i 16 01 18. Stwierdzono, że odpady te rozdzielane są na poszczególne frakcje, tj. metale żelazne i nieżelazne, tworzywa, szkło i inne odpady wielomateriałowe. Organ wskazał także, że prowadzony jest odzysk odpadów w postaci kabli przewodów elektrycznych o kodzie 17 04 11 przez mechaniczne rozdzielanie elementów składowych kabli w postaci izolacji z tworzywa sztucznego, izolacji w postaci smół i olejów oraz metali, z których wykonane są rdzenie kabli. W ocenie organu drugiej instancji naruszenie skutkujące wymierzeniem kary w myśl art. 79 ust. 2 pkt. 5 ustawy o odpadach zostało stwierdzone w protokole kontroli, który został podpisany przez stronę. Skarżącego nie dotyczyło zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 31 ust. 1 i art. 17 ust. 4 ustawy o odpadach. Organ pierwszej instancji ujawnił, że skarżący prowadził odzysk odpadów bez uregulowanego z organem ochrony środowiska stanu formalnoprawnego w tym zakresie. W protokole kontroli nie odnotowano natomiast żadnych informacji o charakterze procesu odzysku prowadzonego w zakładzie, nie określono także ani rodzaju, ani ilości odpadów poddanych temu procesowi. O charakterze prowadzonego procesu odzysku może pośrednio świadczyć jedynie informacja o odpadach zebranych i przekazanych w 2009 r. i I półroczu 2010 r., stanowiąca załącznik nr 8 do protokołu. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie prowadzenia procesu odzysku bez stosownego zezwolenia i wymierzenie kary na podstawie art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach było zasadne. Cytowane powyżej przepisy prawa materialnego nie przewidują miarkowania kary, ani żadnych od niej odstępstw. W toku rozpatrywania sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 1 K.p.a. przez błędne oznaczenie strony postępowania, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata decyzji i orzekł jak we wstępie. Zgodnie z art. 29 K.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego, ponieważ formalnie nie może dochodzić swego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego. Zatem decyzja powinna być skierowana do M. B. Dalej organ wskazał, iż punkt 2 osnowy decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwy. Osnowa wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia, adekwatna do sprawy, jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym obowiązkiem. Organ odwoławczy uważa, że przekaz zawarty w punkcie 2 osnowy ma charakter jedynie informacyjny i nie powinien być punktem orzeczenia, dlatego należało go uchylić. Ustosunkowując się do podnoszonego przez stronę nieuwzględnienia wniosków jakie złożył skarżący w zakresie uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na odzysk odpadów, organ stwierdził, że podczas kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOS w B. strona nie posiadała stosownego zezwolenia na odzysk i dlatego argumenty podnoszone przez stronę nie mogą mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. M. B. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z [...] lutego 2011 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowała, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności nieuwzględnienie wniosków jakie złożył skarżący w zakresie uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na odzysk odpadów. Skarżący podniósł, iż zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi WIOS w B., w terminie do końca roku 2010, wystąpił o wydanie decyzji w zakresie uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na odzysk odpadów. WIOS w B. wiedział o złożonych przez skarżącego wnioskach w zakresie wymaganych pozwoleń przed wydaniem decyzji, mimo to okoliczności te nie zostały przez organ pierwszej instancji w ogóle uwzględnione. Także organ drugiej instancji nie przeprowadził dowodu z akt sprawy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. na okoliczność treści złożonych wniosków z grudnia i lutego o wydanie pozwolenia na wytwarzanie i odzysk odpadów. Dalej skarżący podniósł, iż podczas kontroli nie prowadził działalności w zakresie odzysku — przygotował jedynie zgodnie z przepisami ustawy o odpadach oraz ustawy o ochronie środowiska wydzielone w zakładzie miejsca do tego rodzaju działalności, a następnie w grudniu 2010r. i lutym 2011r. wystąpił do Marszałka o wydanie stosownych zezwoleń. Faktycznie w zakładzie w czasie kontroli znajdowały się odpady, ale skarżący posiadał w tym zakresie stosowne pozwolenie na ich zbieranie, o czym organ wiedział, ale tego nie uwzględnił. Skarżący jest profesjonalnym podmiotem w zakresie prowadzonej działalności i jego zamiarem nie jest jej prowadzenie bez wymaganych pozwoleń. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2011r. została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż sprawa nie została przez organ wyjaśniona w sposób kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a nadto i art. 15 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy na nowo, uchybiając tym samym istocie administracyjnego toku instancji, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Stosownie do zasady ogólnej unormowanej w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacji tej zasady służy art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie podjęte rozstrzygnięcie przekonywująco uzasadnić, tj. w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk odpadów – zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach - obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, [...]. Przez odzysk – zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 9 - rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 "Procesy odzysku" do ustawy. Prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia do dnia 11 marca 2010r. podlegało odpowiedzialności za wykroczenia, będącej jedną z form odpowiedzialności karnej. Zatem do tej daty ten kto bez wymaganego zezwolenia prowadził działalność w zakresie odzysku odpadów – zgodnie z art. 70 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ (Dz. U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243) - podlegał karze aresztu albo grzywny i orzekanie w tych sprawach, według art. 79 ustawy o odpadach, następowało na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r., Nr 133, poz. 848, ze zm.). Z kolei w dniu 12 marca 2010r. ustawą z dnia 22 stycznia 2010r. doszło do zmiany ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Uchylono art. 70 i zmieniono art. 79, a po rozdziale 9 "Przepisy karne i opłaty sankcyjne" dodano rozdział 9a "Kary pieniężne", w tym i regulację art. 79 b ust. 2 pkt 5 i art. 79 d ust. 1, ustanawiając tym samym karnoadministracyjną odpowiedzialność dla posiadaczy odpadów, którzy prowadzą działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków. W świetle powołanych zasad ogólnych postępowania i zasady postępowania dowodowego wraz z obowiązkiem uzasadnienia podejmowanych przez organy rozstrzygnięć oraz przywołanych regulacji prawa materialnego, podkreślić należy, iż organ rozpoznający niniejszą sprawę winien odpowiednim materiałem dowodowym wykazać, iż skarżący od dnia 12 marca 2010r., tj. wejścia w życie art. 79 b ust. 2 pkt 5 i art. 79 d ust. 1 ustawy o odpadach prowadził działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Przepisami tymi bowiem dopiero wprowadzono odpowiedzialność karnoadministracyjną dla posiadaczy odpadów, którzy prowadzą działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 20 września i 27 października 2010r. wynika, iż kontrolą objęto rok "2009/2010", a nadto że skarżący posiada zezwolenie na zbieranie i transport odpadów. Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie: braku pozwolenia na wytwarzanie i odzysk odpadów, niezgodności zapisów w ewidencji odpadów z wymaganiami wynikającymi z art. 36 ustawy o odpadach (gdyż brak na niektórych pieczęci, potwierdzeń oraz nazw i adresów przedsiębiorców) i braku w sprawozdaniu za 2009r. danych o wytwarzaniu odpadów, czyli niezgodności z art. 37 ustawy o odpadach. W skład zgromadzonego materiału dowodowego sprawy weszły: sprawozdanie za 2009r. o odpadach, oświadczenie skarżącego dotyczące magazynowania kół samochodowych, protokół oględzin z 27 października 2010r. przeprowadzonych na terenie prowadzenia działalności przez skarżącego, zestawienia ilości zebranych odpadów w 2009r. i w I półroczu 2010r. Wskazane dokumenty stanowiły załączniki ww protokołu kontroli. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji najpierw podał że "W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż kontrola wykazała prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów metali przez ręczne przetwarzanie odpadów o kodach 16 01 17 i 16 01 18. Stwierdzono, że odpady te rozdzielane są na poszczególne frakcje, tj. metale żelazne i nieżelazne, tworzywa, szkło i inne odpady wielomateriałowe. [...] prowadzony jest odzysk odpadów w postaci kabli przewodów elektrycznych o kodzie 17 04 11 przez mechaniczne rozdzielanie elementów składowych kabli w postaci izolacji z tworzywa sztucznego, izolacji w postaci smół i olejów oraz metali, z których wykonane są rdzenie kabli"; następnie zaś zauważył, iż "W protokole kontroli nie odnotowano [...] żadnych informacji o charakterze procesu odzysku prowadzonego w zakładzie, nie określono także ani rodzaju, ani ilości odpadów poddanych temu procesowi. O charakterze prowadzonego procesu odzysku może pośrednio świadczyć jedynie informacja o odpadach zebranych i przekazanych w 2009 r. i I półroczu 2010 r., stanowiąca załącznik nr 8 do protokołu". Wszystko to doprowadziło ostatecznie organ odwoławczy do uznania, iż skarżący prowadził odzysk odpadów bez stosownego zezwolenia, a w konsekwencji do wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Opierając się na przytoczonym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miarodajnym w istocie dla rozstrzygnięcia sprawy, zauważyć należy, iż wynikają z niego sprzeczne ustalenia. Z jednej strony następuje wskazanie, iż kontrola wykazała prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów i podanie o jakie konkretnie odpady chodzi, ze wskazaniem ich kodu i opisem procesu ich odzysku (oparcie na decyzji organu pierwszej instancji). Z drugie natomiast wskazuje się, iż w protokole kontroli nie podano żadnych informacji o charakterze procesu odzysku odpadów prowadzonego w zakładzie skarżącego, nie określono także rodzaju i ilości odpadów poddanych wskazanemu procesowi; o procesie odzysku może jedynie pośrednio świadczyć informacja o odpadach zebranych i przekazanych w 2009r. i I półroczu 2010r., będąca załącznikiem nr 8 do protokołu kontroli. W ocenie Sądu po pierwsze oparcie w materiale zgromadzonym w sprawie znajduje jedynie druga z podanych przez organ odwoławczy informacja, albowiem istotnie w protokole kontroli, poza ustaleniem nieposiadania przez skarżącego pozwolenia na odzysk odpadów, brak jakichkolwiek danych na temat odzysku odpadów prowadzonego przez skarżącego. Nie wiadomo zatem na jakie podstawie organ pierwszej instancji oparł przytoczone powyżej ustalenia, niezweryfikowane w żaden sposób przez organ odwoławczy, bowiem akta sprawy, w tym protokół kontroli, takich informacji nie zawierają; po drugie nie można zgodzić się z organem drugiej instancji, iż o prowadzeniu przez skarżącego działalności w zakresie odzysku odpadów świadczy informacja o odpadach zebranych w 2009r. i I półroczu 2010r., będąca załącznikiem nr 8 do protokołu kontroli. Informacja ta, jak sam wskazuje organ, jest informacją o zbieranych odpadach, co by znaczyło, że dotyczy działalności, na której prowadzenie skarżący posiada zezwolenie. Nadto dotyczy roku 2009r. i I półrocza 2010r., tymczasem – jak wyżej wykazano – sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia wprowadzono od dnia 12 marca 2010r. Zatem wówczas, gdy organ wymierza danemu podmiotowi karę pieniężną, to winien wykazać, że odzysk odpadów prowadzony był bez zezwolenia w okresie od 12 marca 2010r. do momentu, w którym przeprowadzono kontrolę działalności tego podmiotu w zakresie odzysku odpadów. Akta sprawy muszą zatem zawierać materiał, który będzie stanowił potwierdzenie prowadzenia przez skarżącego w okresie od 12 marca 2010r. do 20 września 2010r. działalności w zakresie odzysku odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach bez zezwolenia wymaganego art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Wymierzenie bowiem stronie tak dotkliwej kary jaką jest kara pieniężna w wysokości 10 000 zł musi być poparte konkretnym, niebudzącym wątpliwości materiałem dowodowym sprawy. Oczywiście z odpowiedzialności administracyjnej nie może zwalniać prowadzenie przez kontrolowany podmiot dokumentacji dotyczącej działalności związanej z odpadami niezgodnie np. z art. 36 i 37 ustawy o odpadach z tym, że w takiej sytuacji niedopełnienie obowiązku posiadania stosownego zezwolenia powinno zostać dokładnie wykazane w protokole kontroli przeprowadzonej przez organ. Wszystko to dowodzi, iż organ przedwcześnie obciążył skarżącego odpowiedzialnością administracyjną, albowiem decyzję o wymierzeniu spornej kary pieniężnej podjęto pomimo niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy i jej wszechstronnego wyjaśnienia. Nadto w przypadku, gdy organ odwoławczy orzeka co do istoty sprawy, w podstawie prawnej decyzji, oprócz normy procesowej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), powinny znaleźć się również przepisy prawa materialnego, na podstawie których doszło do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. W kontekście treści skargi zauważyć jeszcze należy, iż jeżeli strona prowadzi daną działalność w zakresie gospodarowania odpadami to stosownym zezwoleniem winna legitymować się w momencie kontroli przeprowadzanej przez organ. Bez znaczenia zatem jest późniejsze wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie. Mając na względzie powyższe wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw. Organ – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W konsekwencji wydać stosowne rozstrzygnięcie i je uzasadnić – zgodnie z zasadą przekonania unormowaną w art. 11 K.p.a. – to znaczy tak, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono – w pkt II – na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.