IV SA/Wa 67/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 rM nr [...], uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi R. gmina S. , w części dotyczącej gruntów, oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, w części dotyczącej gruntów, oznaczonych jako działki nr nr [...], [...] i [...] . S. M. , wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W swoim wniosku, skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r., a mianowicie, że w wyniku scalenia gruntów otrzymał grunty o równej powierzchni i o wyższej wartości szacunkowej. Zdaniem skarżącego zmiana przebiegu granic poscaleniowej działki nr [...] w stosunku do przedscaieniowej działki nr [...] spowodowała pogorszenie dojazdu i zmniejszenie powierzchni o około 0,05 ha działki nr [...]. Ponadto skarżący twierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do postawionego przez niego zarzutu, a mianowicie, że wskutek powyższych zmian sąsiednia przedscaleniowa działka nr [...] została zabudowana bez jego wiedzy i zgody. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w decyzji z dnia [...] listopada 2012 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję własną i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 w części dotyczącej gruntów, oznaczonych jako działki [...], [...] i [...] (obecnie [...] i [...] ). W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że projekt scalenia gruntów wsi R. gmina S. , opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349, z późn. zm.), został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Z rejestru przed scaleniem wynika, że postępowaniem scaleniowym objęto między innymi grunty, stanowiące działkę nr [...] o powierzchni 0,81 ha i wartości 76,92 jednostek szacunkowych należące do S. M. (s. [...] i A.) oraz grunty stanowiące m.in. działkę nr [...] o pow. 0,34 ha i wartości 30,94 j. sz., należące do M. J. (c. W. i A.). W wyniku scalenia, w zamian za wyżej wymienione grunty wydzielono grunty, stanowiące działkę nr [...] o pow. 0,81 ha i wartości 77,53 j. sz. dla S. M. oraz grunty o łącznej pow. 1,68 ha i wartości 122,71 j. sz., w tym działkę nr [...] o pow. 0,38 ha i wartości 33,14 j. sz., dla M. J. . Następnie, w związku z faktem złożenia przez S. M. odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w którym wniósł o zaprojektowanie drogi do wydzielonej mu działki nr [...] od strony drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...], na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], Wojewoda [...] wydzielił drogę gminną do działki nr [...] . W związku z wyżej wymienioną zmianą nowozaprojektowane działki otrzymały oznaczenia: [...], o pow. 0,81 ha i wartości 77,53 j. sz. (S. M. ), [...], o pow. 0,01 ha i wartości 0,67 j. sz. (droga gminna), [...] , o pow. 0,37 ha i wartości 32,47 j. sz. (M. J. ). Z mapy z projektem podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] , przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2004 r. pod numerem [...] wynika, że grunty stanowiące działkę nr [...] obecnie odpowiadają działkom nr [...] i nr [...] . Nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...], jest własnością W. N. i J.N., zaś nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest własnością M. J. . Sprawę wszczętą w związku z wnioskiem S. M. z dnia 25 lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakończył decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], której sentencja odnosiła się do gruntów stanowiących działki nr nr [...], [...] i [...] . Wyżej wymienioną decyzję otrzymał jedynie S. M. , J. N. i Urząd Miasta i Gminy S. W związku z powyższym (podczas ponownego rozpatrzenia sprawy) Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewłaściwie ustalił strony postępowania, gdyż wymienioną decyzję powinni otrzymać również W. N. - jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i M. J. - jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] . Niewłaściwe ustalenie stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do gruntów, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] , stanowi rażące naruszenie art 28 Kpa. Dlatego decyzję z dnia [...] czerwca 2012 Minister uchylił i doręczył ją wszystkim prawidłowo ustalonym stronom postępowania. Merytorycznie odnosząc się do przedmiotu sprawy Minister stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżącego, dotyczący zmiany przebiegu granic poscaleniowej działki nr [...] w stosunku do przed scaleniowej działki nr [...], co (zdaniem skarżącego) skutkowało zmniejszeniem powierzchni działki nr [...] o około 0,05 ha. Zdaniem Ministra, z rejestru przed scaleniem, z pozycji [...] wynika, że działka nr [...], należąca do S. M. , miała powierzchnię 0,81 ha i wartość 76,92 j. szacunkowych. Z kolei, z rejestru po scaleniu z poz. [...], zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991r. wynika, że za ww. grunty wydzielono skarżącemu działkę nr [...] , o pow. 0,81 ha i wartości 77,53 j. szacunkowych. Oznacza to- zdaniem Ministra- że w wyniku scalenia gruntów, zatwierdzonego ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] , S. M. wydzielono grunty o równej powierzchni i nieco wyższej wartości w stosunku do gruntów wniesionych do scalenia. S. M. odwołał się od ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i żądanie skarżącego zostało uwzględnione. Działka nr [...] zgodnie z sentencją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., zmieniła jedynie oznaczenie na nr [...], zaś powierzchnia i wartość działki pozostała niezmieniona. Z kolei działka nr [...] (droga gminna), której zwrotu żąda skarżący, i działka nr [...] , zgodnie z sentencją ww. decyzji zostały wydzielone z działki nr [...]. Z działki nr [...] o pow. 0,38 ha i wartości 33,14 j. sz. wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,01 ha i wartości 0,67 j. sz. i działkę nr [...] o pow. 0,37 ha i wartości 32,47 j. szacunkowych. Oznacza to tym samym, że dawnej działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] i nr [...] , o czym świadczy łączna powierzchnia i wartość tych działek, równa powierzchni i wartości działki nr [...]. Minister zwrócił również uwagę na fakt, że w dniu 9 września 1992 r. S. M. doręczono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], co potwierdza poświadczona za zgodność z oryginałem kopia zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji przez skarżącego. Tak więc, skarżący miał możliwość zapoznania się z ww. decyzją i jeżeli był niezadowolony z jej rozstrzygnięcia to zgodnie z zawartym w niej pouczeniem mógł wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniając zarzut skarżącego, dotyczący zabudowania bez jego wiedzy i zgody części sąsiedniej przedscaleniowej działki nr [...] (obecnie działki nr [...]), Minister stwierdził, że nie stanowi on przedmiotu rozpatrzenia przez organ nadzoru. Właściwym w sprawach wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W konsekwencji poczynionych ustaleń Minister stwierdził, że brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...], w części dotyczącej gruntów, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] ). Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. M. . Wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 roku. Zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż w wyniku scalenia otrzymał grunty o równej powierzchni oraz o wyższej wartości. Wielokrotnie wnosił o przywrócenie powierzchni oraz konfiguracji działki nr [...], która miała poprzedni numer [...]. Porównując wy rys z mapy ewidencyjnej z 1980 roku oraz konfigurację działki nr [...] od strony działki nr [...] i działki nr [...] wyraźnie widać różnicę, polegającą na tym, że zwężająca się końcówka działki nr [...] została "wyrównana" na niekorzyść działki skarżącego nr [...]. Skutkuje to pogorszeniem się dojazdu do jego działki oraz zmniejszeniem jej powierzchni o o[...] 5 arów. Skarżący zarzucił również, że wnosił o sprawdzenie przez Ministerstwo protokołów granicznych: kto podpisał granice scaleniowe i z operatu z 2004 roku. Ministerstwo tego nie sprawdziło ani nie odniosło się do jego wniosku. Ponadto skarżący zarzucił, że pismem z dnia 17 lipca 2012 roku wnosił o przywrócenie powierzchni oraz konfiguracji działki nr [...], która miała poprzedni numer [...]. Podkreślił, że powierzchnia działki nr [...] przed scaleniem i po scaleniu nie jest taka sama. Wypisy z rejestru gruntów pokazujące taką samą powierzchnię działki nie są- według skarżącego- wiarygodne. Na dokumentach poscaleniowych widać wyraźnie różnicę w powierzchni i konfiguracji działki. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.f zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję - kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Skarżący zarzuca nieważność części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992, gdyż jego zdaniem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyn nieważności decyzji skarżący upatruje w tym, że w wyniku scalenia zwężono końcówkę jego działki, co skutkowało zmniejszeniem jej powierzchni i pogorszeniem dojazdu do nowo wydzielonej działki nr [...]; a nadto, że zmniejszenie powierzchni działki [...] wynika z wydzielenia działki nr [...] z jego przedscaleniowych gruntów, stanowiących działkę nr [...]. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiąze[...] Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Sąd, orzekający w sprawie nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności, zatem prawidłowa jest zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Zarzuty, które kieruje skarżący wobec części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992, nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem za przyczyny nieważności decyzji uznać "zwężenia końcówki" działki skarżącego, skutkującej zmniejszeniem jej powierzchni i pogorszeniem dojazdu do nowo wydzielonej działki nr [...]. jak wynika z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, po scaleniu skarżący otrzymał działkę o powierzchni równej poprzedniej działce (jego obecna działka ma taką samą powierzchnię jak i przed scaleniem) a nadto jego grunty mają wyższą wartość szacunkową. Skarżący zresztą nie kwestionuje ustaleń organów w tym ostatnio wskazanym zakresie. Organy prawidłowo rozpatrzyły też zarzuty skarżącego, dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania scaleniowego, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tych ustaleń, a ich wyniki zostały przez organ wystarczająco wyjaśnione, by nie budziły wątpliwości co do swej prawidłowości. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, również w tym zakresie nie można dopatrzyć się jakichkolwiek uchybień i brak jest również przesłanek do stwierdzenia istnienia jakichkolwiek podstaw nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że protokół ustalenia przebiegu granic, spisany w odniesieniu do przed scaleniowej działki nr [...] , należącej do S. M. , dotyczył jedynie części zabudowanej – części południowej działki. Natomiast skarżący kwestionuje przebieg granicy w północnej części poscaleniowej działki nr [...]. Wyżej wymieniony protokół został podpisany przez skarżącego. Prawidłowość sporządzenia protokołu z przyjęcia przebiegu granic sporządzonego w 2004 roku w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - jak trafnie oceniły to organy orzekające w sprawie - nie może być badana w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego niewykonania i niedostarczenia przez Ministra kserokopii żądanych przez niego akt sprawy, należy wskazać, że został on rozpatrzony w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 (k.367 akt sprawy). Zdaniem Sądu, nie można w tym zakresie zarzucać Ministrowi jakichkolwiek uchybień, a zwłaszcza takich, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 p.p.s.a.