IV SA/Wa 671/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. i W. w gminie N. - skargę oddala - Przedsiębiorstwo [...] "W." Sp. z o.o. wniosło pismem z dnia [...].08.2003 r. zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. i W. w gminie N., kwestionując zapisy tego planu w zakresie przeznaczenia w nim działek Nr [...], [...] i [...], położonych we wsi K., a stanowiących przed podziałem działkę Nr [...]. Zdaniem wnoszącego zarzut ustalenie w planie na działce [...], usytuowanej wzdłuż brzegu zbiornika wodnego na rzece U. drogi dojazdowej jest zbędne. Dostęp do zbiornika jest możliwy od działki [...] będącej drogą [...] oraz od strony lasów Nadleśnictwa C.. Działka [...], stanowiąca część działki Nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, a nie gminy, a do działki Nr [...] skarżący ma prawo użytkowania wieczystego od 1990 r. Wnosi o zmianę przeznaczenia w projekcie planu działki Nr [...] i ustalenie funkcji budowlano-mieszkaniowej. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował stanowisko oświadczając, że skarżący kwestionuje przeznaczenie w projekcie planu działek [...] i [...], do których ma prawo użytkowania wieczystego. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy N. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w projekcie planu wyodrębnia się w obszarze wsi K. tereny pod zainwestowanie (mieszkalnictwo, usługi) i tereny do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako obszary przyrodniczo aktywne. Przy kwalifikacji terenów pod względem proponowanych funkcji kierowano się ochroną wartości przyrodniczych, których występowanie zostało potwierdzone włączeniem tego terenu do Obszaru Chronionego Krajobrazu. Kierowano się również dotychczasowym przeznaczeniem terenu i ustaleniami studium, które dolinę rzeki U. w miejscu działek [...], [...], [...] wskazało jako tereny wykluczenia zabudowy z dopuszczeniem usług turystyki i sportu w miejscu występowania takiej zabudowy. Działka [...] jest przeznaczona na drogę eksploatacyjną. Uwzględniając powyższe uwarunkowania nie jest możliwe przeznaczenie działki [...] pod budownictwo mieszkaniowe, ani też zrezygnowanie z wyznaczenia drogi eksploatacyjnej na działce [...]. Ustalenia projektu planu uwzględniają zakazy i nakazy wprowadzone rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. ze zmianami w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie województwa [...] oraz ustalenia studium, które zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wiążą wójta gminy przy sporządzaniu planu. Skargę na uchwałę wniosło Przedsiębiorstwo [...] "W." Sp. z o.o. W skardze zarzuca, że ustalenia projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu są niespójne. Według planu działka [...] została przeznaczona na funkcje turystyki i sportu, działka [...] jako droga dojazdowa, a działkom sąsiadującym z terenem użytkowanym przez skarżącego nadano funkcję mieszkaniową. Ponadto działka [...] według wcześniejszej decyzji Nr [...] stanowi "dojazd eksploatacyjny", a nie drogę dojazdową. Skarżący zarzuca, że ustalenia planu nie uwzględniają dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz ograniczają prawo własności gruntu. Działka [...] zakupiona była w celu budowy ośrodka wypoczynkowego. Ustalenia projektu planu pozbawiły ją tego charakteru poprzez oddzielenie drogą od dostępu do zbiornika wodnego i przeznaczenie jej części pod zieleń naturalną, co zmienia dotychczasowy charakter nieruchomości. Takie ustalenia planu naruszają prawo użytkownika nieruchomości. Ustalając drogę eksploatacyjną na działce [...] nie wskazano podstawy prawnej, a droga ta zdaniem skarżącego jest zbędna, gdyż nie służy ochronie przeciwpożarowej. Wody rzeki U., nad którą położone są działki [...], [...] i [...] nie są zaliczone do wód powierzchniowych istotnych dla ochrony przeciwpożarowej wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12.02.2002 r. Skarżący podniósł też, że w listopadzie 2003 r. otrzymał od Wójta Gminy pismo informujące, że działka [...] stanowi w projekcie planu drogę eksploatacyjną, a nie dojazdową i że na części działki [...] zmieniono przeznaczenie na zieleń naturalną (pierwotna wersja planu nie przewidywała takiego przeznaczenia). Od tych nowych ustaleń planu skarżący ponownie wniósł zarzut pismem z dnia 27 listopada 2003 r. kwestionując, te ustalenia i wnosząc o przeznaczenie działek [...] i [...] pod budownictwo mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że działka [...], do której skarżący ma prawo wieczystego użytkowania w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. z 1994 r. była przeznaczona w części pod usługi turystyczne, a w części był to teren przeznaczony pod uprawę bez zainwestowania kubaturowego i powierzchniowego. W projekcie planu poszerzono dotychczasowe funkcje, dopuszczając funkcję mieszkaniową w budynkach ośrodka turystyki, co oznacza, że skarżący może wymienić zużyte obiekty wypoczynkowe na nowe. Działka [...] nie jest drogą utwardzoną, a jedynie pasmem gruntu zapewniającym dostęp do stawu i rzeki i takim musi pozostać z uwagi na wymogi prawa wodnego. Droga ta zapewnia swobodny dostęp do stawu, chyba że skarżący ogrodzi własny teren od strony drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane były dwa odmienne środki zaskarżenia projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: - protest, który mógł wnieść każdy, kto kwestionował przyjęte w projekcie planu zapisy, - zarzut, który mógł wnieść podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienia naruszały zapisy projektu planu. Obydwa te środki w przypadku ich nie uwzględnienia przez wójta podlegały rozpoznaniu przez radę gminy, jednak skarga do sądu administracyjnego przysługiwała wyłącznie na uchwałę odrzucającą zarzut. Skarżący skierował do wójta gminy N. pismo zatytułowane protest (zarzut) do projektu miejscowego planu zagospodarowania wsi K. kwestionując zapisy tego planu, odnoszące się do przeznaczenia w nim działek [...] i [...] . Skarżący podnosi, że przeznaczenie w projekcie planu działki [...] pod drogę (dojazdową lub eksploatacyjną) jest zbędne. Droga ta pozbawia go jako użytkownika wieczystego działki [...] dostępu do zbiornika wody, przez co działka traci charakter wypoczynkowy. Kwestionując zapisy projektu planu co do działek [...] i [...] wnosi o przeznaczenie ich pod budownictwo mieszkaniowe. O tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek prawny decyduje merytoryczna jego treść. Organ rozpoznając taki środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter. Oznacza to, że rozpoznając wniesiony sprzeciw Rada była uprawniona do dokonania oceny, czy istotnie strona, która go wniosła wykazała, że zapisy planu naruszają jej interes prawny i czy wniesiony środek ma cechy zarzutu. Dokonaną przez organ weryfikację można uznać za prawidłową tylko w części kwestionującej przeznaczenie działki [...] jako terenu usług turystyki i sportu. W pozostałym zakresie organ prawidłowo odczytał treść sprzeciwu skarżącego, co do zapisu dotyczącego działki [...], ale wadliwie go zakwalifikował, jako zarzut. Skarżący kwestionuje przeznaczenie działki [...] pod drogę domaga się ustalenia dla tej działki zabudowy mieszkaniowej. Działki [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Działka [...] pozostaje w wieczystym użytkowaniu skarżącego, co potwierdza decyzja wojewody Nr [...] z dnia [...].12.1997 r. Działka [...] pozostaje w użytkowaniu gminy i Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (dane z ewidencji gruntu). Działki [...] i [...] graniczą ze sobą. Projektowana na działce [...] droga nie narusza interesu prawnego skarżącego, jako użytkownika wieczystego działki [...]. Jest to jak wynika z akt nie utwardzony pas gruntu zapewniający dostęp do stawu i rzeki. Droga ta nie utrudnia skarżącemu dostępu do zbiorników wody. To zabudowa mieszkaniowa na tej działce, której domaga się skarżący mogłaby stanowić pewne utrudnienie. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że projektowana droga może wpływać na sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego działki [...] należącej do skarżącego. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego na rozprawie, jak również wbrew twierdzeniom zawartym w zarzucie skarżący nie ma tytułu prawnego do działki [...]. W piśmie procesowym z dnia 15.12.2004 r. skarżący przyznaje, że działka [...]stanowi własność Skarbu Państwa. Podnoszone zaś okoliczności, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania działki [...] i że wniosek nie został dotychczas rozpoznany, że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego o podział działki Nr [...], z której wydzielono działkę [...], co kwestionuje, że toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie podziału działki nie zmienia oceny, że nie posiada tytułu prawnego do działki [...]. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest chronione w postępowaniu planistycznym żadnym przepisem prawa materialnego. Skoro skarżący nie posiada tytułu prawnego do działki [...], a przeznaczenie tej działki w projekcie planu nie narusza jego interesu prawnego jako użytkownika wieczystego działki [...], to skargę w tym zakresie należało oddalić. Zaskarżoną uchwałą Rada rozpoznała również zarzut odnoszący się do działki [...] zawarty w piśmie z dnia 21.08.2003 r. Skarżący domagał się z zarzucie zmiany przeznaczenia działki z funkcji "usługi turystyki i sportu" na funkcję mieszkaniową. Uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały zawiera argumenty wyjaśniające rozstrzygnięcie. Organ wskazał dlaczego uwzględnienie zarzutu nie jest możliwe. Wieś K. leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody o utworzeniu tego obszaru w planie wyznacza się tereny, dla których ze względu na uwarunkowania przyrodnicze ustala się zakaz zabudowy i zainwestowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. wskazało dolinę rzeki U. w miejscach położenia działek [...], [...]i [...] jako obszar do wykluczenia zainwestowania z dopuszczeniem usług turystyki i sportu. Ustalenia studium są wiążące dla planu. Uwzględniając te uwarunkowania projekt planu nie dopuszcza na działce [...] zabudowy mieszkaniowej, a jedynie usługi turystyki i sportu. Zarzut skarżącego, że plan nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia działki jest niezasadny. W nieobowiązującym już planie z 1994 r. Gminy N. teren działki [...] był przeznaczony pod usługi turystyczne, a w części pod uprawy bez prawa zainwestowania kubaturowego i powierzchniowego. Projekt planu rozszerza funkcję działki [...] oznaczonej symbolem na rysunku planu [...] ustalając jako przeznaczenie uzupełniające "wbudowanie funkcji mieszkalnej" (§ 66 projektu planu). To, że na terenach sąsiadujących z działką [...] plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową nie oznacza, że plan jest niespójny jak twierdzi skarżący skoro studium wykluczyło obszar doliny rzeki U. w miejscu położenia działki [...] z zainwestowania. Zmiana przeznaczenia części działki [...] na teren zieleni naturalnej jak i zmiana charakteru drogi na działce [...] dokonana przez wójta gminy po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wymagały ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. O dokonanej zmianie ustaleń planu skarżący został zawiadomiony (pismo z listopada 2003 r. bez podania dnia). Kwestionując nowe ustalenia wniósł ponownie zarzut (pismo z dnia 27.11.2003 r.). Z akt nie wynika by zarzut ten był rozpatrzony przez wójta lub Radę Gminy. Dopiero rozpatrzenie zarzutu przez Radę i podjęcie uchwały o odrzuceniu zarzutu otwiera drogę do ewentualnej kontroli uchwały przez Sąd. Zatem Rada Gminy N. odrzucając zarzut skarżącego dotyczący działki [...] działała w granicach przysługujących jej uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w ramach których, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy: Choć ustalenia projektu planu naruszają prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień jako użytkownika wieczystego działki, to nastąpiło to w zgodzie z obowiązującym prawem. Odrzucenie zarzutu przez Radę nie może skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały. Z powyższych względów należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) skargę oddalić.