IV SA/Wa 672/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. z Kancelarii Adwokackiej z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", po rozpoznaniu wniosku I. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż I. Z. wystąpiła do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w K. na rzecz T. i M. B. na nieruchomość o powierzchni 0,36 ha, położoną w D. oraz decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w K. z dnia [...] lutego 1973 r. utrzymującej w mocy ww. akt własności ziemi. Minister decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity z 2007 r. Dz. U. Nr 231, poz. 1700) umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. I. Z. niezadowolona z wyżej wymienionego rozstrzygnięcia wystąpiła do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu naczelnego z dnia [...] listopada 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że zarówno decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w K. z dnia [...] lutego 1973 r. jak i utrzymany przez nią w mocy akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.). Stosownie do art. 63 ust. 2 i 3 cyt. ustawy z dnia 19 października 1991 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w wyżej wymienionych sprawach podlega umorzeniu bez względu na rodzaj podnoszonych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu strony, iż organ naczelny nie rozpatrzył i nie wziął pod uwagę niezgodności art. 63 z Konstytucją RP Minister wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny zarówno w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. jak i w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. stwierdził, że art. 63 ww. ustawy z dnia 19 października 1991 r. jest zgodny z Konstytucją RP. Skargę na powyższą decyzję Ministra złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. Z. wnosząc o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., jak również poprzedzających je decyzji organów niższego stopnia oraz o przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu w K. celem merytorycznego jej rozpoznania i wydania postanowienia orzekającego o istocie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie wskazuje, w odniesieniu do której decyzji zostało na jej mocy umorzone postępowanie. Stwierdziła również, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 105 kpa, gdyż art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ze względu na to, że zamyka obywatelowi drogę do odwołania, jest niekonstytucyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. -zwanej dalej "P.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z treści wniosku I. Z. datowanego na dzień 22 listopada 2005 r., wszczynającego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wynika, że wnioskodawczyni wystąpiła o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w K. na rzecz T. i M. B. na nieruchomość o powierzchni 0,36 ha, położoną w D. oraz decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w K. z dnia [...] lutego 1973 r. utrzymującej w mocy ww. akt własności ziemi. Zarówno decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia w K. z dnia [...] lutego 1973 r. jak i utrzymany przez nią w mocy akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. zostały wydane na podstawie art. 1 ust. 2, art. 5 pkt 4, art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Wskazać należy, iż ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter epizodyczny, tj. zmierzała do sanacji stanów faktycznych - samoistnego posiadania przez rolników nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Przewidziana omawianą ustawą akcja porządkowania własności gospodarstw rolnych samoistnych posiadaczy została zakończona w 1982 r. Ustawa z 1971 r. została bowiem uchylona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 z późn. zm.), z tym że pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazane zostało sądom. Natomiast zgodnie z art. 8 § 4 w/w ustawy, jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Z przytoczonych unormowań, zawartych w art. 4 i 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynika, że do właściwości sądów przeszły sprawy dotyczące uwłaszczeń, w których nie było wszczęte do dnia 6 kwietnia 1982 r. postępowanie administracyjne, sprawy w których postępowanie takie nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną i sprawy, w których ostateczne decyzje zostały wzruszone w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co doprowadziło do potrzeby ponownego rozpoznania sprawy. Wynika z tego oczywisty wniosek, że dla spraw, które toczyły się przed organami administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu, droga sądowa nie została otwarta. Dopuszczenie rozpoznawania takich spraw przez sądy oznaczałoby dopuszczenie do swoistej kontroli sądowej decyzji administracyjnych i możliwości orzekania przez sądy odmiennie niż orzekły organy administracyjne (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 4 listopada 1985 r. III CRN 347/85, OSNCP 1986, z. 10, poz. 160). Art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700). W przepisie art. 63 ust. 2 ww. ustawy postanowiono natomiast, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Z kolei zgodnie z ust. 3 art. 63 w/w ustawy - który jest proceduralną konsekwencją rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę w ust. 2 - postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Regulacja powyższa oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności, nawet w sytuacji, gdy są one obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do ich wydania, było nieprawidłowe. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ prawidłowo uznał, że merytoryczne rozpoznanie sprawy nie jest możliwe. Po złożeniu przez skarżącą w dniu 25 listopada 2005 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. utrzymującej ww. akt w mocy, Minister - w świetle art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - nie miał innej możliwości jak wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ugruntowane bowiem w orzecznictwie pozostaje stanowisko, iż od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych, natomiast toczące się w tym dniu lub wszczęte później postępowanie dotyczące wzruszenia takich decyzji w jednym ze znanych w kpa trybów nadzwyczajnych, musi być umorzone. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż rozpoznający sprawę organ nie wziął pod uwagę niekonstytucyjności art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Kwestia zgodności art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją, jak słusznie wskazał to w zaskarżonej decyzji organ, została dwukrotnie oceniona przez Trybunał Konstytucyjny: w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) oraz w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110). Jako uzasadnienie konstytucyjności przedmiotowej regulacji Trybunał podał, iż konstytucyjna ochrona własności dotyczy zarówno dotychczasowych właścicieli, jak i tych, którzy nabyli tytuł własności gospodarstwa rolnego w trybie wskazanej ustawy. Konstytucja nie różnicuje przy tym intensywności ochrony prawnej własności, z uwagi na kryterium drogi uzyskania tytułu własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wprowadzone art. 63 ust. 2 było konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na potrzebę ochrony prawa nabytego przez osoby trzecie. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw nie tylko przed organami administracyjnymi ale także przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 sentencji wyroku oparto na przepisie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).