IV SA/Wa 673/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 roku sprawy ze skargi H. G. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r., znak [...] , odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] , orzekającej z urzędu o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy ŁIV o powierzchni 0,2614 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w obrębie Z., stanowiących część działek oznaczonych Nr Nr [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,1300 ha, na których B. G. wybudowała wiatę, kotłownię z kominem i zsypem trocin, suszarnię, drzewa i place manewrowe. Zaskarżona decyzja zapadła w trybie art.l38§l pkt 1 w związku z art.l27§3 k.p.a.. tj. na skutek ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] października 2005 r., o które wnieśli H. G. oraz S. K.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2005 r., iż H. G. oraz S. K. nie posiadają interesu prawnego, upoważniającego ich do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2005 r., stąd na zasadzie art.l57§3 k.p.a. wszczęcia z ich wniosku postępowania w tym przedmiocie należy odmówić. SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Starosta R. wyłączył z produkcji rolniczej użytki rolne położone w obrębie Z., na których B. G. wybudowała wiatę, kotłownię z kominem i zsypem trocin, suszarnię, drzewa i place manewrowe oraz ustalił należność oraz opłatę roczną z tytułu dokonania tego wyłączenia. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili H. G. oraz S. K., będący właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami wyłączonymi z produkcji rolniczej. Odnosząc się do powyższego SKO wskazało, iż zgodnie z art.28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, a zatem także podmiotem legitymowanym do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wyłącznie osoba posiadająca stosowny interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego. Takiego przepisu, mogącego stanowić źródło własnego interesu o charakterze prawnym wnioskodawcy nie wskazali. Sam fakt, iż sąsiadują oni z nieruchomością B. G., w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie rodzi dia wnioskodawców żadnych praw i obowiązków, które podlegałyby skonkretyzowaniu w tym postępowaniu. Obowiązki takie, wynikające z art.28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 z późn.zm.) dotyczą wyłącznie sprawcy wyłączenia, którym była B. G.. W tej sytuacji nie było podstaw do uznania wnioskodawców za legitymowanych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2005 r. SKO wskazało również, odnosząc się w tym zakresie do alternatywnego żądania wnioskodawców odnośnie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R., iż w jego ocenie brak uzasadnionych przesłanek do wszczynania takiego postępowania (zdaniem SKO decyzja Starosty R. nie jest obciążona żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.!56§l k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję złożyli H. G. i S. K.. Skarżący podnieśli, iż ich interes prawny w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. wynika nie z sąsiadowania z wyłączoną z produkcji rolniczej nieruchomością B. G. a ze skutków prawnych i faktycznych, jakie wywołała decyzja Starosty R. z dnia [...] maja 2005 r. W skardze podnosi się, iż z wniosku B. G. toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy na gruntach będących przedmiotem decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Zakończone tą decyzją postępowanie .o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uznać należy za postępowanie wpadkowe w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy, albowiem ustalenie tych warunków możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do gruntów odrolnionych. Skarżący wskazali, iż w sytuacji, gdy są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, winni być także uznani za stronę wspomnianego postępowania wpadkowego. Odmowa dopuszczenia do postępowań dotyczących wyłączenia gruntu B. G. z produkcji rolniczej pozbawia skarżących możliwości obrony swoich praw w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, albowiem uniemożliwia podważanie przez nich legalności tego wyłączenia. Skarżący nie wyrażają zgody na prowadzenie przez B. G. działalności przemysłowej na odrolnionych działkach, albowiem wynikająca stąd emisja pyłów i hałasu, silnie oddziaływująca na ich nieruchomości, uniemożliwia im normalne funkcjonowanie. W skardze podnosi się także, iż skarżący są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz o wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie wodnoprawne dotyczące działek objętych decyzją Starosty R. z dnia [...] maja 2005 r. Skarżący podnieśli także zarzuty merytoryczne wobec decyzji Starosty R., wskazując, iż wydano ją z rażącym naruszeniem art.7 ust.l pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art.l57§3 k.p.a., umocowującego organ administracji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej. Trafnie przyjęło SKO, iż przesłanki do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie zostały spełnione. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje z powodu jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1400/97, publ. LEX nr 47895). Niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych wystąpi wtedy, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpi podmiot, nie będący stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 2152/97, publ. LEX nr 47902). Należy podkreślić, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, publ. ONSA 1995/1/32). Kryteriów tych nie spełniają skarżący, domagający się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2005 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do B. G.. Nie ma bowiem wystarczających przesłanek do stwierdzenia, aby skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji mogły dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku. Podkreślenia wymaga, iż przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "interes prawny", którego nie należy mylić z częściej występującym interesem faktycznym (pozostającym poza zakresem art.28 k.p.a.). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym podkreśla się jednakże konsekwentnie, iż interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (np. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 52/05, publ. LEX nr 166076. z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3153/01, publ. LEX nr 81712, z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3501/01, publ. LEX nr 83719). Z przepisu tego musi wynikać wyraźnie, iż określone dobro (interes) podlega ochronie administracyjno - prawnej. W ocenie Sądu z żadnego przepisu prawa materialnego, w tym w szczególności z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika objęcie ochroną prawną nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością poddaną procedurze wyłączania z produkcji rolniczej, w tym także i w takiej sytuacji, w której działalność prowadzona na nieruchomości wyłączanej z produkcji rolniczej byłaby źródłem immisji na grunty sąsiednie. Okoliczność ta przesądza o braku legitymacji skarżących do żądania stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w stosunku do B. G.. W uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Starosta R. wskazał, iż B. G. wyłączyła bez zezwolenia grunty rolne stanowiące część działek ewidencyjnych nr nr [...] , [...] , [...] i [...] , na których to na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała budynki związane z przerobem drewna. Wobec powyższego organ zastosował art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. uznawszy, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji rolniczej decyzją, o której mowa w art.ll ust.2 ustawy, wydał taką decyzję z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Abstrahując od oceny prawidłowości wskazanej wyżej decyzji, do dokonania której Sąd nie jest w niniejszym postępowaniu upoważniony, należy stwierdzić, iż co do zasady stosowanie instytucji przewidzianej w art.28 ust.2 ustawy nie wymaga zapewnienia ochrony gruntom sąsiednim. Należy bowiem podkreślić, iż skutkiem tej decyzji nie jest udzielenie właścicielowi danej nieruchomości zezwolenia na prowadzenie konkretnej działalności, w szczególności gospodarczej (która jest np. źródłem immisji na grunty sąsiednie), ale jedynie stwierdzenie, iż nieruchomość, którą odrolniono w planie zagospodarowania przestrzennego (tj. przewidziano możliwość jej nierolniczego zagospodarowania), została faktycznie wyłączona z produkcji rolniczej (odrolnienie przewidziane w planie zostało zatem skonsumowane). Podsumowując, decyzja ta jedynie stwierdza istniejący stan faktyczny, tj. niewykorzystywanie gruntu na potrzeby produkcji rolniczej, poza jej zakresem pozostaje natomiast kwestia, czy nowy sposób wykorzystywania gruntów oddziały wuj e negatywnie na grunty sąsiednie. O ile zatem w zrozumiały sposób sugerowane przez skarżących uciążliwości, jakich doznają w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez B. G., łączą się w ich świadomości z wyłączeniem gruntów B. G. z produkcji rolniczej (rozpoczęcie działalności gospodarczej wywołało bowiem automatyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, usankcjonowane następnie decyzją Starosty R.), to zdarzenia te należy jednak konsekwentnie rozróżniać, przyjmując, iż źródłem uciążliwości jest wyłącznie fakt wadliwego, niezgodnego z odpowiednimi normami prowadzenia działalności gospodarczej na gruntach wyłączonych z produkcji rolniczej, nie zaś sam fakt zajścia tego wyłączenia. Oznacza to, iż skarżący winni poszukiwać ochrony swoich interesów w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów materialnych, przewidujących ochronę interesów osób trzecich. Takimi postępowaniami są wskazane w skardze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) - zgodnie z art.64 ust. 1 w związku z art.54 pkt 2 lit.d tej ustawy w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy zawrzeć wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich - oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.l 126 z późn.zm.) - zgodnie z art.28 ust.2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele, użytkownicy oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżącym przysługuje też prawo występowania o podjęcie przez właściwe organy działań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).