IV SA/Wa 674/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r., orzekającej o ustaleniu na jego rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod przebudowę stacji B. w km [...], a także o zobowiązaniu [...] S.A. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, Minister uchylił ww decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Opisana powyżej nieruchomość, stanowiąca własność skarżącego, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, wydaną na wniosek [...] S.A., została przeznaczona pod przebudowę stacji B. w km [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2013r. Przed Wojewodą [...], w oparciu o art. 9y ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, zostało wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomości Wśród działek położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, znalazły się min. ww działki skarżącego. Decyzją z dnia [...] marca 2014r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. C. w wysokości [...] zł z powyższego tytułu, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwalą z dnia [...] stycznia 2000r, Nr [...] Rady Gminy [...], przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym symbolem A obszary funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej, produkcyjnej, rolniczej i letniskowej, które mogą być przeznaczone pod zabudowę i zainwestowane przy uwzględnieniu ograniczeń (i wyłączeń) wynikających z dyspozycji strategii ochronnej oraz innych uwarunkowań dla zabudowy i zagospodarowania. Ustalono także, iż przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] położone w miejscowości B., są niezabudowane, użytkowane jako grunt orny. Działka nr [...] jest nieuzbrojona, natomiast na działce nr [...] dostępna jest energia elektryczna. Pozostałe sieci infrastruktury technicznej są dostępne w sąsiedztwie nieruchomości. W najbliższym otoczeniu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej, a także tereny wolne od zabudowy użytkowane rolniczo. W bezpośrednim sąsiedztwie przebiega linia kolejowa relacji [...] oraz droga wojewódzka nr [...]. Dojazd do działek odbywa się drogą asfaltową. Wojewoda w swojej decyzji podniósł, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego było zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyników tego badania zależy bowiem zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny wynikającego z przepisów skonkretyzowanych w § 36 ust. 1 lub 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści. Odnosząc się do powyższej zasady rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek i stwierdził, że określenie wartości nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości kolejowych, z uwagi na ich brak. W związku z tym do określenia wartości nieruchomości przyjął przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a w analizie uwzględnił nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu budowlanym. Badaniem objął tereny gminy [...] wraz z sąsiednimi gminami, powiat [...], biorąc pod uwagę transakcje przeprowadzone w okresie dwuletnim poprzedzającym wycenę. Rzeczoznawca majątkowy, dla określenia wartości rynkowej gruntu, zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Do wyceny wyselekcjonował z rynku 11 transakcji sprzedaży działek o przeznaczeniu budowlanym. Ceny sprzedaży gruntów zawierały się w przedziale od 20,20 zł/m2 do 78,57 zł/m2, a ich poziom zależał od lokalizacji, otoczenia, zagospodarowania i dostępności komunikacyjnej. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił strony o wycenie nieruchomości oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, stosownie do art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na powyższe J. C. pismami z dnia [...] stycznia 2014r. wniósł zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca się ustosunkował. Jak wskazał, szacując wartość ww. nieruchomości, objął wyceną wyłącznie część nieruchomości, znajdującą się w liniach rozgraniczających inwestycji kolejowej, zakres wyceny nie objął nakładów poczynionych poza liniami rozgraniczającymi jak również takich elementów jak utracone korzyści czy też zmiana wartości pozostałej części nieruchomości. Nadto wyjaśnił, że dotychczasowemu właścicielowi przysługuje roszczenie cywilnoprawne o wykup tzw. resztówki, jednak wniosek ten nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego. W podsumowaniu rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że wartość nieruchomości gruntowej odpowiada należnemu odszkodowaniu z tytułu utraty prawa własności do oznaczonej części nieruchomości i w jego ocenie brak jest podstaw do zmiany wyliczonej wartości. Wojewoda doręczył stronom odpowiedź ww rzeczoznawcy oraz zawiadomił o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim w terminie 7 dni w siedzibie organu. J. C. kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2014r. wniósł ponownie tożsame uwagi do wyceny ww. nieruchomości. Ostatecznie Wojewoda wydając ww decyzję w przedmiocie odszkodowania uznał, że powyższy operat został sporządzony w sposób prawidłowy, w oparciu o który można było ustalić odszkodowanie za działki skarżącego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. C. wniósł do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, został sporządzony nierzetelnie i pomija rzeczywiste fakty w zakresie opisu cech istotnych dla charakterystyki działek, a także nie wyjaśnia i nie uzasadnia przyjętych wartości przypisanych do niektórych zmiennych, a nadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte są także stwierdzenia odbiegające od stanu rzeczywistego. Rozpoznając odwołanie Minister wskazał min. na przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r, o gospodarce nieruchomościami, wskazujący na "termin ważności" sporządzonego operatu. W toku postępowania odwoławczego ustalił również, że na dzień wydania niniejszej decyzji rzeczoznawca majątkowy Z. K. został wykreślony z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Wobec powyższych okoliczności Minister stwierdził, iż stosownie do art. 173 ust. 3b cyt. ustawy osoby niewpisane do ww. rejestru nie mogą wykonywać czynności zawodowych. Tym samym autor operatu w okresie, w którym nie jest wpisany do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych, nie może uzupełniać wykonanych przed wykreśleniem jego osoby z rejestru opinii, ani potwierdzać ich aktualności na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. W konsekwencji powyższego, jak uznał, niemożliwym jest dokonanie ewentualnej aktualizacji operatu szacunkowego, co przedkłada się na brak możliwości oceny stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę [...]. Wobec powyższego Minister stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, koniecznym będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego, w oparciu o który zostanie ustalone odszkodowanie. Dlatego też decyzję Wojewody należało uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie zgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia J. C. wystąpił do tut. Sądu ze skargą wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi przedstawił pokrótce okoliczności badanej sprawy jak i odniósł się do treści zakwestionowanego operatu szacunkowego. Ponownie podkreślił, że w odpowiedzi na wniesione przez niego zastrzeżenia i uwagi rzeczoznawca majątkowy, zamiast udzielić rzetelnej odpowiedzi celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do przeprowadzonych obliczeń i ich uzasadnienia, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawnych oraz wskazania zastosowanego podejścia i metody wyceny nieruchomości. Natomiast, do kolejnych uwag skarżącego składanych do organu w tym przedmiocie, Minister się nie ustosunkował uznając, że wszelkie wątpliwości zostały dostatecznie już przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnione. Podniósł także, podobnie jak w odwołaniu, iż jego zastrzeżenia nie dotyczą całego operatu szacunkowego a jedynie tej cześci, co do której wniósł swoje uwagi w postępowaniu w pierwszej instancji, tj. w zakresie uzupełnienia w opisie charakterystyki cech szacowanej nieruchomości, wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono zmiany cen w związku z upływem czasu, opisania drogi dochodzenia do wartości przypisanych do wagi cechy i zastosowanego do obliczeń współczynnika "k". Skarżący wskazał także na uchybienia Ministra w zakresie przepisów postępowania administracyjnego. Podniósł, że nie zostały spełnione wymogi i obowiązki wynikające z art. 35 i art. 36 k.p.a. Nie został powiadomiony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie wynikającym z ww przepisów, a także o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, co wykluczyło możliwość przedstawienia stanowiska, a także ewentualnego wykorzystania przepisów wynikających z art. 136 i art 137 k.p.a. Konsekwencją powyższego, w ocenie skarżącego, jest nie wywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jak wskazał, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniesionego odwołania, które to pismo pozostało bez żadnej odpowiedzi. Nadto, w toku całego trzyletniego postępowania odwoławczego (marzec 2014 r. - luty 2017 r.), nie był w żadnej formie informowany o jego przebiegu i podejmowanych czynnościach. Odnosząc się natomiast do sytuacji zawodowej rzeczoznawcy majątkowego uznał za niezasadne stanowisko Ministra, gdyż rzeczoznawca Z. K. jest tylko czasowo zawieszony w czynnościach zawodowych a ponadto od 2014 r. organ miał wystarczająco dużo czasu aby zlecić rzeczoznawcy przeprowadzenie niezbędnych, wymaganych przepisami czynności (art. 156 ust. 4 ww ustawy). Niezależnie, jak wskazał skarżący, Z. K. nadal jest biegłym sądowym, w tym zakresie występuje na liście biegłych Sądu Okręgowego w K. i wykonuje wszelkie czynności zgodnie ze swoją specjalizacją. Natomiast w przypadku jakichkolwiek wątpliwości to organ prowadzący postępowanie powinien zweryfikować operat szacunkowy lub o jego weryfikację zwrócić się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. W konsekwencji powyższego wskazał także na naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa, poprzez bezpodstawne uchylenie badanej decyzji, jak również art. 136 kpa poprzez jego nie zastosowanie. Podniósł również, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 139 k.p.a. albowiem wydał decyzję na niekorzyść skarżącego, gdyż poprzez orzeczenie o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz nie wskazanie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pogorszył sytuację prawną skarżącego w zakresie tego samego stosunku prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, która ostateczną decyzją Wojewody [...] przeznaczona została pod inwestycję kolejową. Zgodnie z art. 9y ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym wysokość odszkodowania za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu uzgodnienia między [...] S.A. a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości albo w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Szczegółowe zasady dotyczące wyceny takich nieruchomości reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z póżn. zm.). Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy, istotne dla rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku, a w zasadzie jej art. 156 ust. 3, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4). Operat szacunkowy, stanowiący podstawę do wydania ww decyzji przez organ I instancji został sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K., który zgodnie z poczynionymi przez Ministra ustaleniami został wykreślony z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Wobec powyższych okoliczności prawidłowo Minister stwierdził, iż stosownie do art. 173 ust. 3b cyt. ustawy osoby niewpisane do ww. rejestru nie mogą wykonywać czynności zawodowych. Tym samym rzeczoznawca majątkowy Z. K. nie mógł, nie posiadając stosownych uprawnień, uzupełniać opinii wykonanych przed jego wykreśleniem z rejestru, ani potwierdzać ich aktualności na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. Powyższa sytuacja spowodowała konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, który, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, może zostać wykonany jedynie na zlecenie organu I instancji, przed którym winno zostać przeprowadzone od początku całe postępowanie dowodowe. Zaniechanie tej zasadzie doprowadziłoby bowiem do naruszenia przepisu art. 15 kpa. i pozbawiło stronę możliwości ewentualnego odwołania się do organu wyższej instancji. W konsekwencji zaistniałej sytuacji niemożliwym było zatem dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy oraz prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę [...], bez możliwości uzyskania stosownej klauzuli aktualności przez autora operatu. Należy też mieć na uwadze znaczny upływ czasu ponad ustawowo przewidziany okres 12 miesięcy dla zachowania ważności sporządzonego na użytek konkretnej sprawy operatu szacunkowego, jak również hipotetyczną możliwość zmiany okoliczności, towarzyszących sporządzaniu operatu szacunkowego (np. zmiana wartości nieruchomości stanowiących podstawę do ustalenia przez biegłego odszkodowania). Istotnie, trzeba zgodzić się ze skarżącym, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa znacznie uchybił przepisom postępowania administracyjnego tj. art. 35 kpa, 36 kpa, poprzez jaskrawą opieszałość organu odwoławczego przy rozpoznawaniu wniesionego odwołania, doprowadzając tym samym do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego od początku, jednakże te okoliczności nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji Ministra, nie są one przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, mogą być natomiast ewentualnie dochodzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na fakt, iż kluczową kwestią, z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jest prawidłowe ustalenie odszkodowania za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww działki skarżącego niezbędnym było uchylenie przez Ministra decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu zatem zaskarżona decyzja Ministra jest prawidłowa. A zatem, mając na uwadze przedstawiony stan sprawy, w ocenie Sądu, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.