IV SA/Wa 676/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2003 r.; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. M. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 676/04 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. po rozpatrzeniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy, na podstawie art. 127 § 3 pkt 1 kpa decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] października 1949 r. o przejęciu na własność państwa nieruchomości ziemskiej pn. [...] o obszarze [...] ha, położonej w b. powiecie [...], stanowiącym b. własność O. M. na podstawie art. 1 pkt 4 oraz art. 3 i 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321). W uzasadnieniu decyzji organ naczelny stwierdził, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ograniczał reformy rolnej tylko do tworzenia nowych i powiększenia dotychczasowych gospodarstw indywidualnych, lecz w art. 1 ust. 2 lit d-e przewidział zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego i odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Art. 15 tegoż dekretu stanowił, że przy wypracowaniu planu podziału pewna część ziemi zostaje nie podzielona dla utrzymania wzorowych gospodarstw w interesie podniesienia poziomu gospodarki rolnej, dla szkół rolniczych i powszechnych, dla rozbudowy miast i innych ważnych zadań użyteczności publicznej. Stąd organ naczelny wyprowadził wniosek, że przez faktyczną parcelację należy także rozumieć przeznaczenie części gruntów na cele społeczno-gospodarcze. Rozwiązania te uściślił dekret z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321) przewidując w art. 1 pkt 4 i art. 2 możliwość przejęcia na cele reformy rolnej oraz osadnictwa wszelkich nieruchomości, które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane. Stąd, zdaniem organu należy uznać ukształtowanie dwóch odrębnych trybów parcelacji nieruchomości ziemskich na zaspokojenie równorzędnych pod względem prawnej istoty celów reformy: tworzenie i powiększenie gospodarstw rolnych oraz rezerwowanie terenów na potrzeby społeczno-gospodarcze. W pierwszym przypadku dochodziło do przeniesienia własności gruntów nadanych z parcelacji, natomiast w drugim przypadku parcelacja "nie miała tak daleko idącej szczegółowości w ujęciu podmiotowym, również z uwagi na trudności gospodarcze państwa". Organ naczelny zauważa, że taka sytuacja miała miejsce przy parcelacji nieruchomości ziemskiej [...] Po przejęciu nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej protokołem z dnia [...] marca 1945 r., wchodzące w jej skład grunty zostały rozparcelowane. Projekt parcelacji gruntów przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Pełnomocnika Powiatowego ds. Reformy Rolnej z dnia [...] listopada 1944 r. Ogólny obszar nieruchomości ziemskiej [...] wynosił [...] ha, a wchodzące w jej skład grunty o pow. ok. [...] ha zostały rozparcelowane przed dniem 1 sierpnia 1945 r. na rzecz rolników indywidualnych, którzy następnie otrzymali akty nadania ziemi, zaś pozostałe grunty o pow. [...] ha stanowiące tzw. "resztówkę" wraz z młynem zostały przekazane przez Powiatowy Urząd Ziemski w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 1946 r. w zarząd Gminnej Spółdzielni "S." w [...]. Następnie wchodzące w skład "resztówki" grunty (orne i łąki) wraz z zabudowaniami gospodarczymi (m.in. stodoła, obora, stajnia itp.) pozostawiono w użytkowaniu Spółdzielni, budynek mieszkalny (tzw. czworak) przekazano Wydziałowi Oświaty – dla tworzonej Szkoły Podstawowej, zaś młyn przekazano Zarządowi Młynów Gospodarczych. Oznacza to, zdaniem organu naczelnego, że po dokonaniu parcelacji przedmiotowej nieruchomości, część wchodzących w jej skład gruntów zarezerwowano na cele społeczno-gospodarcze, a zatem wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie można przyjąć, że część gruntów tego majątku, stanowiąca "resztówkę" wraz z młynem nie była rozparcelowana w rozumieniu art. 1 pkt 4 dekretu. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz państwa nastąpiło z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A. M. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi na swą powierzchnię nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13); została jednak przejęta na cele tej reformy protokołem z dnia 1 marca 1945 r. Wbrew twierdzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie można uznać, że część nieruchomości nie przekazana rolnikom indywidualnym została przejęta na cele reformy rolnej, przewidziane w dekrecie. Ogólnikowe stwierdzenie, że ta część nieruchomości została zarezerwowana na cele społeczno-gospodarcze jest niewystarczające dla uznania, czy zarządzenie z dnia [...] października 1949 r. zostało wydane zgodnie z prawem i czy nieruchomość została przejęta na cele reformy rolnej i osadnictwa. Na przejętej nieruchomości nigdy nie powstało gospodarstwo dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt c dekretu, nie można też stwierdzić, że przejęta nieruchomość została zarezerwowana na cele określone w art. 1 ust.2 pkt d dekretu. W chwili bezprawnego przejęcia nieruchomości protokołem z dnia [...] marca 1945 r., jak również przed 1 sierpnia 1945 r. i w dacie wydawania przedmiotowego zarządzenia cele te nie były w ogóle sprecyzowane. Skarżący zarzucił, że organ naczelny nie zbadał w sposób dostateczny spełnienia wymogu faktycznej parcelacji w terminie do 1 sierpnia 1945 r. Zdaniem skarżącego o faktycznej parcelacji mówić należy, gdy cała nieruchomość została podzielona i przydzielona konkretnym zindywidualizowanym podmiotom uprawnionym. "Rezerwacja" gruntu na bliżej nie określone cele jest niewystarczająca. Tymczasem część nieruchomości, zwana resztówką została przekazana w zarząd Gminnej Spółdzielni "S." w [...] i to dopiero w dniu [...] kwietnia 1946 r., a więc po terminie określonym w art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa. Nie można także przyjąć w niniejszej sprawie, że przed 1 sierpnia 1945 r. przedmiotowa nieruchomość została faktycznie rozparcelowana w ten sposób, że część została podzielona i nadana rolnikom indywidualnym, a część nie została podzielona w oparciu o art. 15 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i przekazana na konkretny cel, bądź na rzecz oznaczonego podmiotu. Nieruchomości nie podlegające podziałowi winny być, zgodnie z tym przepisem umieszczone w wykazie imiennym. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1049 r. w cześć dotyczącej tzw. resztówki zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności muszą być ściśle określone w decyzji. Należy mieć na uwadze, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zauważyć należy, że w czasie wydawania orzeczenia z 1965 r. istniało kilka możliwości przejmowania indywidualnych gospodarstw rolnych oraz innych nieruchomości na własność Państwa, jeżeli spełnione były różne dla poszczególnych trybów postępowania warunki, określone właściwymi aktami prawnymi. Tam, gdzie organy administracji państwowej skorzystały z jednego spośród wielu trybów i orzekały stosownie do przepisów podanych w konkretnych decyzjach, legalność takich rozstrzygnięć musi być oceniana tylko według ich podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawę zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1949 r. stanowił art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. z dnia 17 grudnia 1945 r. – Nr 57, poz. 321). Przepis ten stanowił, że na cele reformy rolnej oraz osadnictwa mogą być przejęte wszelkie nieruchomości ziemskie, nie podpadające pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały w terminie do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane. W zaskarżonej decyzji organ nadzoru stwierdza, że po przejęciu nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej protokołem z dnia 1 marca 1945 r. "wchodzące w jego skład grunty zostały rozparcelowane", zaś projekt parcelacji został zatwierdzony decyzją Pełnomocnika Powiatowego ds. Reformy Rolnej z dnia [...] listopada 1944 r. Jednakże faktycznie przed 1 sierpnia 1945 r. rozparcelowanych pomiędzy rolników indywidualnych zostało jedynie [...] ha gruntów, natomiast pozostała część gruntów o powierzchni [...] ha wraz z młynem nie została rozparcelowana, lecz przekazana przez Powiatowy Urząd Ziemski w zarząd Gminnej Spółdzielni "S." i to dopiero [...] kwietnia 1946 r., a więc po dacie wskazanej w cyt. przepisie. Organ nadzoru powołując się na treść art. 15 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiącego, że przy wypracowaniu planu podziału pewna część ziemi zostaje nie podzielona dla utrzymania wzorowych gospodarstw w interesie podniesienia poziomu gospodarki rolnej, dla szkół rolniczych i powszechnych, dla rozbudowy miast i innych ważnych zadań użyteczności publicznej nie wykazał, aby w tym konkretnym przypadku przepis ten miał zastosowanie. Zgodnie z jego treścią wykaz imienny majątków i części majątków niepodlegających podziałowi ustalało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych po wysłuchaniu opinii wojewódzkich rad narodowych. Z akt nie wynika, aby taka procedura w sprawie była zastosowana, a co za tym idzie aby rzeczywiście ta część nieruchomości była nie podzielona ze względu na cele wymienione w tym przepisie. Poza tym art. 15 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ma zastosowanie przy wypracowywaniu "planu podziału ziemi", natomiast w niniejszej sprawie chodzi o "faktyczne rozparcelowanie nieruchomości ziemskich" w terminie do 1 sierpnia 1945 r. Przepis art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa wskazuje konkretny przypadek przejęcia nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej i osadnictwa i winien on być ściśle interpretowany i zastosowany. Stąd powołanie się przez organ nadzoru na zarezerwowanie części wchodzących w skład gruntów na cele społeczno-gospodarcze na podstawie art. 15 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niczym nie uzasadnione. Tym bardziej, że zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1949 r. tej okoliczności nie podaje, stwierdzając, że "przedmiotowa nieruchomość" (opisana w sentencji wymienia powierzchnię [...] ha) została faktycznie rozparcelowana. Zauważyć także należy okoliczność nie podniesioną przez stronę skarżącą, że w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1949 r. oraz niektórych pismach w aktach sprawy jako właścicielkę przedmiotowej nieruchomości wskazano O. "M.", podczas gdy wnioskodawca jest spadkobiercą O. "M." (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. [...]). Organ nadzoru powołuje w swych decyzjach także nazwisko O.M.,nie wyjaśniając tej istotnej rozbieżności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności umożliwiające rozstrzygniecie zgodne z prawem. Obie decyzje naruszają przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru winien dokonać wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, szczególnie pochodzącego z akt archiwalnych i mając na uwadze wyrażoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania oceni, czy zarządzenie z dnia [...] października 1949 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.