IV SA/Wa 676/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 roku sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. na podstawie art. 58 § 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku H. N. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] grudnia 2004r. znak [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanowiło odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż H. N. w dniu 26 października 2005r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od w/w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G.. W odwołaniu H. N. wskazała, że decyzję doręczono jej 12 października 2005r., a w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia jej decyzji zgodnego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli takie potwierdzenie organ odnajdzie, to pismo jej z dnia 26 października 2005r. należy traktować również jako prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Burmistrz Gminy i Miasta G. wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wysłana do stron 14 stycznia 2005r., w dniu 2 lutego 2005r. przesyłka wysłana H. N. została zwrócona do Urzędu Gminy i Miasta G. jako nieodebrana w terminie. W tym stanie rzeczy należy uznać, zdaniem Burmistrza, że decyzja została doręczona H. N. najpóźniej 9 lutego 2005r., a zatem odwołanie zostało wniesione po terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ustaliło, że z adnotacji i pieczęci na kopercie niedoręczonej przesyłki wynika, że przesyłka była awizowana dwukrotnie, tj. 17 i 24 stycznia 2005r. a wobec niepodjęcia w terminie została zwrócona. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało na podstawie art. 44 kpa, iż decyzja została doręczona H. N. w dniu 31 stycznia 2005r. i od 1 lutego 2005r. zaczął biec termin złożenia odwołania. Termin ten zakończył się 14 lutego 2005r. Wobec przekroczenia przez H. N. ustawowego terminu do złożenia odwołania, należało rozpoznać jej wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ uznał, że H. N. nie wskazała we wniosku o przywrócenie terminu powodów, dla których nie wniosła odwołania w terminie i jakie przeszkody spowodowały opóźnienie. W tym stanie rzeczy, organ uznał, iż brak jest podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] grudnia 2004r. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. N., która w skardze zarzuciła naruszenie art. 42, art. 43 i art. 44 kpa. Skarżąca podniosła, że art. 44 kpa jest przepisem szczególnym i stosuje się go jedynie w sytuacji niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa. Przy niewyczerpaniu przesłanek z art. 42 i 43 kpa, stosowanie art. 44 kpa było przedwczesne i również dotknięte nieprawidłowością, gdyż jak wynika z orzecznictwa, doręczyciel jest zobowiązany prawidłowo wypełnić druczek Poczty Polskiej i nie może ograniczyć się do podania słowa "awizowano" opatrując je datą. Przepis art. 44 kpa wymaga, by o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym umieścić zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata lub innego pomieszczenia. Wymóg ten nie został spełniony, a zatem doręczenie decyzji jest wadliwe, bowiem nie pozwala na skontrolowanie czy doręczyciel postąpił zgodnie z art. 44 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, a skarga dotyczy nie odmowy przywrócenia terminu, lecz sposobu doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono określone warunki formalne m. in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Na potrzeby niniejszej sprawy należało zająć się jedynie zbadaniem kwestii czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Żeby przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli doręczenie nie może być uznane za doręczone ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu /niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996r. S.A./Ka 2966/95/. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że skoro zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, bo odwołująca się nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, to bezprzedmiotowe są argumenty zawarte w samej skardze dotyczące sposobu doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. To właśnie od przesądzenia kwestii skuteczności doręczenia stronie przesyłki z decyzją, organ może przejść do następnego etapu, tj. do etapu badania terminu, w jakim strona może wnieść odwołanie od decyzji. A w tej sprawie istnieje między skarżącą a organem spór, co do tego, kiedy została jej doręczona decyzja z dnia [...] grudnia 2004r., czy w dniu 31 stycznia 2005r. jak wywiódł w uzasadnieniu postanowienia organ, czy w dniu 12 października 2005r. jak twierdzi skarżąca. Przesądzenie tej kwestii decyduje o ocenie, czy odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. złożone przez H. N. w dniu 26 października 2005r. jest odwołaniem złożonym w ustawowym terminie zgodnie z art. 129 § 2 kpa, czy też wpłynęło z uchybieniem tego terminu. Jeżeli się uzna, iż zostało złożone w terminie, organ mógł przystąpić do rozpoznania tego odwołania, jeżeli nie, zasadnym było przystąpienie do rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Z chwilą wydania przez organ administracji publicznej decyzji, ciąży na organie tym, zgodnie z art. 109 kpa obowiązek doręczenia jej stronie na piśmie. Zasady doręczenia stronie pism, w tym decyzji, uregulowane są w rozdziale 8 kodeksu postępowania administracyjnego w przepisach art. 39 - 49. Decyzja z dnia [...] grudnia 2004r., jak wynika z akt sprawy, została wysłana skarżącej za pośrednictwem poczty w dniu 14 stycznia 2005r. Wynika z tego, że organ zgodnie z art. 39 kpa podjął się doręczenia skarżącej decyzji za pokwitowaniem przez pocztę. Ponieważ skarżąca działała w sprawie osobiście, bez pełnomocnika, zgodnie z art. 40 § 1 kpa decyzję należało doręczyć jej jako stronie postępowania. Przepis art. 42 kpa reguluje doręczanie pism / decyzji / adresatom, którymi są osoby fizyczne, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca. Jednym z miejsc, w którym można doręczyć osobie fizycznej decyzję jest jej mieszkanie – art. 42 § 1 kpa. Tak postąpił w niniejszej sprawie organ, wysyłając odpis decyzji skarżącej na jej adres zamieszkania. Z adnotacji doręczyciela poczynionej na kopercie przesyłki w dniu 17 stycznia 2005r. wynika, że mieszkanie adresata było zamknięte. Tak, więc adresat był nieobecny i w mieszkaniu nie było dorosłego domownika, któremu można by było doręczyć przesyłkę za pokwitowaniem zgodnie z art. 43 kpa. Art. 43 kpa przewiduje, że doręczenie przewidziane w tym przepisie jest skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: • adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma; • pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę; • osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi; • w przypadku, gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. W niniejszej sprawie nie doszło do doręczenia przesyłki w myśl zasad art. 43 kpa. W sytuacji, kiedy nie można doręczyć przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, doręczenia dokonuje się zgodnie z wymogami art. 44 kpa. Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. Uszło uwadze organu odwoławczego, że w okresie doręczania przedmiotowej przesyłki skarżącej, tj. w okresie poczynając od dnia 14 stycznia 2005r. obowiązywało brzmienie art. 44 kpa sprzed ostatniej zmiany dokonanej przepisem art. 1 ustawy z dnia 11 marca 2005r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. Nr 78, poz. 682 /, która to zmiana obowiązuje od dnia 6 czerwca 2005r. Ponieważ skutki doręczenia zastępczego powstają na określoną datę, musimy stosować przy ocenie ich powstania przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. W styczniu 2005r. art. 44 kpa obowiązywał w brzmieniu dokonanym zmianą przez art. 69 pkt. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe /Dz. U. Nr 130, poz. 1188/, która to zmiana weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2003r. i obowiązywała do dnia 5 czerwca 2005r. W styczniu 2005r. zgodnie z art. 44 § 1kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowywała pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, bądź pismo składało się w urzędzie właściwej gminy na okres siedmiu dni, w przypadku doręczania pisma przez pracownika lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z § 2 art. 44 kpa zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy: w tym wypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1. Pierwszą przesłanka skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 kpa / w brzmieniu tego artykułu obowiązującym w styczniu 2005r. / jest przechowanie pisma przez okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy na ten okres. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma na poczcie lub w urzędzie właściwej gminy wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w tych palcówkach, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Istotne znaczenie ma tutaj kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie, tj. zgodnie z kolejnością wymienioną w tym przepisie. W orzecznictwie przyjmuje się, że umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001r. III RN 70/00, OSNAPiUS 2001, nr 19, poz. 574, dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 kpa niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. Nieumieszczenie na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy, zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej / urzędzie gminy / oznacza, iż wezwanie skierowane do strony postępowania nie zostało prawidłowo doręczone / postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999r. III RN 17/99, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 379 /. Złożenie przez doręczającego pisma na poczcie lub w urzędzie właściwej gminy oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w przepisie art. 44 § 2 kpa należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu siedmiu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma na poczcie lub w urzędzie gminy. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, że wymagania przewidziane w art. 44 kpa zostały spełnione przez doręczyciela. Na kopercie przesyłki znajduje się adnotacja doręczyciela z dnia 17 stycznia 2005r. " Awizowano mieszkanie zamknięte", co oznacza, że z powodu zamkniętego mieszkania przesyłka została awizowana. W dniu 24 stycznia 2005r. przesyłka była powtórnie awizowana, mimo, że w dacie tej przesyłki doręczane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagały powtórnego awizowania. Natomiast na przesyłce tej brak jest dowodu gdzie awizo zostało umieszczone, w jakiej palcówce pocztowej należało przesyłkę odebrać i w jakim terminie. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004r. została doręczona skarżącej w trybie określonym w art. 44 kpa. Konsekwencją tego jest błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że decyzja została doręczona skarżącej ze skutkiem prawnym na dzień 31 stycznia 2005r. i od dnia 1 lutego 2005r. zaczął dla niej biec termin do złożenia odwołania, który skończył się 14 lutego 2005r. Skoro decyzja nie została doręczona skarżącej przesyłką z dnia 14 stycznia 2005r. w trybie art. 44 kpa z powodu bezskuteczności tego doręczenia, a organ I instancji nie powtórzył doręczenia, to zgodnie z twierdzeniem skarżącej należy uznać, że decyzja została jej doręczona w dniu 12 października 2005r., kiedy dowiedziała się o niej w Urzędzie Gminy i Miasta G.. Na marginesie niniejszej sprawy należy jeszcze zauważyć, że organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania, gdyż skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Brak takiego uprawdopodobnienia należało potraktować jako brak formalny wniosku i w trybie art. 64 § 2 kpa wezwać skarżącą do usunięcia braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Natomiast brak było podstaw w tej sytuacji do merytorycznego orzekania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych – art. 7, art. 8, art. 9, art. 44, art. 58 § 1kpa. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny poprawności doręczenia skarżącej decyzji w trybie art. 44 kpa i ustali faktyczny termin doręczenia tej decyzji, co pozwoli dopiero ocenić terminowość złożenia odwołania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.