IV SA/Wa 676/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. H., J. W., L. E., K. E., J. K., T. K., Z. O., M. S., J. M., M. Z., R. S., E. F., P. F., S. W., D. D., H. K., K. B., M. B., A. N., A. C., A. G., K. N., K. N. na realizację obowiązków Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie czynności w zakresie projektu terenów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary ochrony Natura 2000 postanawia: I. odrzucić skargę M. H., II. odrzucić skargę J. W., III. odrzucić skargę L. E., IV. odrzucić skargę K. E., V. odrzucić skargę J. K., VI. odrzucić skargę T. K., VII. odrzucić skargę Z. O., VIII. odrzucić skargę M. S., IX. odrzucić skargę J. M., X. odrzucić skargę M. Z., XI. odrzucić skargę R. S., XII. odrzucić skargę E. F., XIII. odrzucić skargę P. F., XIV. odrzucić skargę S. W., XV. odrzucić skargę D. D., XVI. odrzucić skargę H. K., XVII. odrzucić skargę K. B., XVIII. odrzucić skargę M. B., XIX. odrzucić skargę A. N., XX. odrzucić skargę A. C., XXI. odrzucić skargę K. N., XXII. odrzucić skargę K. N., XXIII. odrzucić skargę A. G. Wymienieni w sentencji postanowienia Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na realizację obowiązków Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie czynności w zakresie projektu terenów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary ochrony Natura 2000. Zdaniem Skarżących organ dokonał nieuprawnionej politycznej decyzji zamiany uzgodnionego publicznie projektu wyznaczenia terenów, na których winny znajdować się siedliska przyrodnicze i siedliska gatunków wymienionych w załączniku I i II Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.92.206.7 ze zm.), dalej jako "dyrektywa siedliskowa", wchodzących w skład europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony noszącej nazwę Natura 2000 w części dotyczącej obszaru [...] składający się z części opisowej (formularz SDF) i części graficznej, na inny nie wyłożony do publicznego wglądu. Zamiana projektu została dokonana z pominięciem opinii własnych ekspertów przyrodniczych, opinii Instytutu Ochrony przyrody Polskiej Akademii Nauk, pominięciem opinii Rad Gmin, pominięciem dowodów na brak istnienia terenów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków kwalifikujących się do objęcia ochroną w formie obszarów Natura 2000 na części obszaru SOO siedlisk PLH [...][...]. W ocenie skarżących wskazane czynności materialno – techniczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostały dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa unijnego i krajowego i podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż na wskazane czynności nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ proces wyznaczania obszarów Natura 2000 przebiega w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm.), dalej jako "ustawa o ochronie przyrody" i jest procesem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym i jako taki nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 ppsa. Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2010 r. Skarżący (z wyłączeniem M. H.) zostali wezwani do własnoręcznego podpisania skargi lub nadesłania podpisanego egzemplarza skargi, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie nadesłano egzemplarz skargi podpisany przez wszystkich wezwanych Skarżących, za wyjątkiem A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego - art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaś zgodnie z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tak więc uprawnienia sądów administracyjnych są ograniczone ustawowymi ramami, które limitują zakres kognicji sądów, gdyż ustawodawca polski ściśle wskazał w jakich sprawach właściwe są sądy administracyjne (art. 3 ppsa). W niniejszej sprawie należało zbadać, czy będące przedmiotem skargi czynności Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie projektu terenów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary ochrony Natura 2000 zostały poddane kognicji sądu administracyjnego. Kwestionowane przez Skarżących czynności Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczą objęcia niektórych terenów gmin P., B. i Z. ochroną w ramach sieci Natura 2000 w postaci specjalnego obszaru siedlisk PLH [...] "[...]". Podjęte więc zostały w trakcie procedury wyznaczania obszaru Natura 2000, o której mowa w art. 27 i art. 27a ustawy o ochronie przyrody oraz odpowiednich artykułów dyrektywy siedliskowej, albowiem w Polsce przepisy prawne dotyczące Natury 2000 zostały implementowane ustawą o ochrony przyrody (art. 6 i art. 25-39) oraz aktami wykonawczymi do niej. Europejska sieć Natura 2000 składa się w szczególności ze specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SOO), które są wyznaczane wg. jednolitych dla całej Europy kryteriów, podczas trzyetapowej procedury: Etap I - mający na celu inwentaryzację obiektów oraz określenie, które rodzaje siedlisk z załącznika nr I, i które gatunki z załącznika nr II dyrektywy siedliskowej są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym obiekty się znajdują; Etap II - państwo członkowskie przy współudziale Komisji Europejskiej dokonuje spisu obiektów uznanych za ważne dla Wspólnoty Europejskiej, określając te, które obejmują jeden lub więcej rodzajów siedlisk albo jeden lub więcej gatunków o pierwszorzędnym znaczeniu (art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej); Etap III – po zatwierdzeniu obiektów ważnych dla Wspólnoty, państwo członkowskie wyznacza ten obiekt jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych obiektów dla zachowania rodzaju siedliska naturalnego, wymienionego w załączniku I lub gatunku, wymienionego w załączniku II. Tak więc wyznaczanie obszarów Natura 2000 odbywa się w drodze współpracy państwa członkowskiego z Komisją Europejską. Podczas przedstawionej procedury na polskich organach administracji ciążą następujące zadania: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska opracowuje projekt listy obszarów Natura 2000 (art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), który to projekt wymaga zasięgnięcia niewiążącej opinii właściwych miejscowo rad gmin (art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), zaś listę proponowanych SOO Minister właściwy do spraw środowiska (Minister Środowiska) po uzyskaniu zgody Rady Ministrów przekazuje Komisji Europejskiej. Wskazać należy, iż podczas wyznaczania SOO Komisja Europejska na tzw. Seminarium Geobotanicznym analizuje propozycje zebrane z różnych państw w ramach jednolitego regionu biogeograficznego. Na podstawie wyników tej analizy Komisja Europejska zatwierdza obszary zaproponowane przez poszczególne państwa, bądź może zażądać uzupełnień, jeżeli jakiś typ siedliska przyrodniczego lub gatunek okaże się niewystarczająco reprezentowany w sieci. W wyjątkowych przypadkach Komisja Europejska może również uznać obszary zgłoszone przez podmioty pozarządowe (zmuszając tym samym państwa do objęcia je ochroną). Po ostatecznym zatwierdzeniu przez Komisję Europejską zaproponowanej przez Polskę i uzupełnionej listy obszarów siedliskowych, Minister Środowiska w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ciągu 6 lat w drodze rozporządzenia wyznacza SOO w którym określa nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony (art. 27a ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody). W związku z powyższym należy zgodzić się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że procedura wyznaczania obszaru Natura 2000 jest procesem legislacyjnym (w efekcie którego zostanie wydane rozporządzenie Ministra Środowiska), a nie postępowaniem administracyjnym i jako taka nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Dlatego też czynności podejmowanych w toku postępowania legislacyjnego (w tym skarżone czynności Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) nie można objąć zakresem art. 3 § 2 ppsa, w szczególności nie mogą być traktowane jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności podejmowanych w trakcie procesu legislacyjnego nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że zaskarżone czynności nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie wskazać należy, iż przedmiot skargi z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, dlatego też poza zakresem wskazanego art. pozostają akty o charakterze generalnym (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 60). Niewątpliwy zaś jest, że czynności podejmowane w ramach wyznaczenia obszaru Natura 2000 nie są kierowane do indywidualnych podmiotów, i choćby z tego względu nie mogą być skarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargi za niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł jak w pkt I- XXII sentencji postanowienia. Natomiast skarga A. G. podlega odrzuceniu z uwagi na jej niepodpisanie. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 ppsa skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymogi dla pisma zawiera art. 46 § 1 ppsa, w szczególności winno zawierać podpis strony, albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4). Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Ponieważ skarga nie została podpisana przez A. G., Sąd wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie w terminie 7 dni od otrzymania wezwania (k. 267). Wezwanie do podpisania skargi lub nadesłania podpisanego egzemplarza skargi zostało prawidłowo doręczone Skarżącemu dnia 14 lipca 2010 r. - dorosłemu domownikowi w trybie art. 72 § 1 ppsa, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 291). Skarżący nie uzupełnił braku formalnego skargi, wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt XXIII sentencji postanowienia.